OBLIGATORIEDAD DEL RECLAMO ADMINISTRATIVO EN EL FUERO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Reclamo administrativo previo y obligatorio 

La Ley de Procedimiento Administrativo Nº 19.549, modificada por la Ley Nº 25.344, en su art. 30, dispone que: “el Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los arts. 23 y 24”.[1]

En el fuero de la Seguridad Social, cuando se inicia un juicio por reajuste de haberes, la parte demandada es la Administración Nacional de la Seguridad Social, ente descentralizado de la administración pública nacional, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; la parte demandada es el Estado.

Por lo tanto, y tal como señala el art. 30, en este tipo de juicios previsionales, el reclamo administrativo es obligatorio, y es un requisito que exige la ley, previo a entablar la demanda judicial. En caso de que no se cumpla con esta etapa previa, no se tendrá por habilitada la instancia judicial.

La etapa administrativa consta de un reclamo administrativo previo que debe iniciar el jubilado, junto con su letrado; el cual versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial.

Presentado el reclamo administrativo, el organismo demandado debe contestarlo, en sede administrativa, dictando una resolución administrativa, haciendo lugar o denegando el reclamo realizado; para ello, tendrá un plazo máximo de 90 días hábiles administrativos.

Sin embargo, existe la posibilidad de que pasado dicho plazo, ANSeS no emita resolución; en este caso, el interesado debe presentar un pronto despacho para que, en el plazo de 45 días hábiles administrativos, el ANSeS se expida.[2] Si ello no ocurre, y ANSeS no contesta el pronto despacho presentado, dicho silencio se interpretará como negativo y el jubilado tendrá por habilitada la vía judicial para presentar la demanda. El silencio de la administración se encuentra previsto en el art. 10 de la Ley Nº 19.549.[3]

En caso de que ANSeS haya dictado resolución denegatoria, o habiéndose configurado el silencio por parte de la administración, el interesado tendrá por habilitada la vía judicial y posee 90 días hábiles judiciales para presentar la demanda (cfr. art. 25 Ley de Procedimiento Administrativo).

Cabe realizar la distinción de que en la etapa administrativa, los plazos se cuentan en días hábiles administrativos, y cuando nos referimos al plazo para presentar la demanda judicial, y ya en la etapa judicial, los plazos son días hábiles judiciales.

La demanda deberá cumplir con los requisitos que establece el art. 330 del C.P.C.C.N, será de conocimiento pleno, y deberá estar acompañada de la copia del reclamo administrativo realizado, de la resolución denegatoria administrativa, en caso de que la hubiere, y de la constancia de notificación de la resolución del órgano.[4]

Asimismo, junto con la demanda, se acompañará toda otra prueba documental que obre en poder del actor. Sin embargo, en los juicios de reajuste de haberes, en la mayoría de los casos, toda la prueba necesaria se encuentra en el expediente administrativo, que corre por cuerda del expediente judicial o se encuentra digitalmente agregado al mismo.

Presentada la demanda, el Sr. Juez correrá vista de la misma al Sr. Fiscal General, quien deberá expedirse respecto de la competencia y de la correspondiente habilitación de la instancia.

Amparo por mora de la administración 

Ahora bien, cabe preguntarse: ¿qué sucede, si ANSeS no dicta la resolución administrativa dentro de los plazos mencionados?

El art. 28 prevé la posibilidad de que, habiendo pasado los plazos que dispone el art. 31, esto es 90 días hábiles administrativos de iniciado el reclamo y 45 días de presentado el pronto despacho, ANSeS aún no se haya expedido ni haya dictado resolución administrativa alguna.

Frente a esta situación de demora, injustificada, por parte de la Administración en emitir la resolución al reclamo presentado, la parte actora cuenta con la posibilidad de presentar, en la justicia, un amparo por mora de la administración.

Dicho trámite se encuentra previsto en el art. 28, que establece: “el que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir estos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente, requerirá a la autoridad administrativa interviniente, que en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden, si correspondiere, para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes”.

 

Competencia del fuero de la Seguridad Social 

Haciendo un breve resumen de la historia del fuero de la Seguridad Social, la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social fue creada mediante la Ley Nº 23.473 en el año 1986, dividida en tres salas de tres jueces cada una, a la que le serán aplicables las disposiciones del Decreto ley Nº 1285/58. El art. 8 incluye el art. 39 bis al Decreto Nº 1285-58, que establecía la competencia que tenía la C.N.A.S.S; será competente, entre otras cuestiones, en los recursos de apelación interpuestos contra resoluciones o actos administrativos dictados por las cajas nacionales de previsión o por las cajas complementarias instituidas por ley que afecten derechos de los afiliados, beneficiarios, peticionarios de prestaciones o de afiliación, empleadores y, en general, de cualquier persona que fuera afectada en su interés legítimo.

En el año 1995, se dicta la ley de solidaridad previsional, Ley Nº 24.463, cuyo art. 18 dispone que la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, creada por Ley Nº 23.473, se transformará en Cámara Federal de la Seguridad Social y conocerá en la materia enumerada en el art. 39 bis del Decreto-Ley Nº 1285/58. Respecto de la competencia, el art. 15 dispone que: “las resoluciones de la Administración Nacional de Seguridad Social podrán ser impugnadas ante los Juzgados Federales en lo contencioso administrativo de la Capital Federal y ante los juzgados con asiento en las provincias, dentro del plazo de caducidad previsto en el art. 25, inc. a) de la Ley Nº 19.549, mediante demanda de conocimiento pleno, que tramitará por las reglas del proceso sumario previsto en el Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial de la Nación, con las modificaciones introducidas en la presente ley.

Al año siguiente, año 1996, mediante la Ley Nº 24.655, se crea la Justicia Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social, que en la Capital Federal, estaría integrada por 10 Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social.

El art. 3 modifica el art. 15 de la Ley Nº 24.463 y señala que: “las resoluciones de la Administración Nacional de Seguridad Social podrán ser impugnadas ante los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital Federal, y ante los juzgados federales con asiento en las provincias, dentro del plazo de caducidad previsto en el art. 25, inc. a) de la Ley Nº 19.549 -90 días hábiles judiciales-, mediante demanda de conocimiento pleno, que tramitará por las reglas del proceso sumario previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con las modificaciones introducidas en la presente ley”.

Por lo tanto, en la actualidad, las resoluciones administrativas denegatorias de la ANSeS se impugnan ante los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital Federal, y ante los juzgados federales con asiento en las provincias, dentro del plazo de caducidad previsto en el art. 25, inc. a) de la Ley Nº 19.549 -90 días hábiles judiciales-, mediante demanda de conocimiento pleno.

Evolución de la jurisprudencia de la CSJN en materia de reclamo administrativo  

Control de oficio de la habilitación de instancia

Con respecto al control de la habilitación de la instancia por parte de los jueces, en el caso “Cohen Rafael c. Instituto Nacional de Cinematografía”, del 3 de marzo de 1990, el Máximo Tribunal señaló que: “la denegación de la habilitación de la instancia solo resulta admisible en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada dentro de los términos y por la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal”, concluyendo que el juez no puede suplir la inactividad de las partes. Señala el fallo: “que no incumbe a los jueces, en ejercicio regular de su misión subtituirse a los poderes del Estado en atribuciones que le son propias, ya que la función más delicada del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción sin menoscabar las facultades que incumben a otros poderes o jurisdicciones (Fallos t. 272, pág. 231)” (C.302.XXI, "Caja Nac. Ahorro y Seguro c. N. C. R. Argentina S. A. I. C.", citado).

De esta manera, y conforme esta jurisprudencia, no procedía el control de oficio de la habilitación de instancia por parte de los jueces.

En el caso “Construcciones Taddía S.A. c. Estado Nacional” (1992) la CSJN ratifica la doctrina mencionada en el caso “Cohen” y señala: “recordar una vez más, con especial énfasis, la incompatibilidad del procedimiento utilizado en el sub examine, al examinarse de oficio o a instancia de los fiscales el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis con el carácter renunciable de tales defensas (Fallos: 233:106 Ver Texto ; 252:326 Ver Texto, entre otros) y las disposiciones legales vigentes a este respecto en el orden federal”.

La CSJN cambia de rumbo en el año 1999 con el dictado del fallo “Gorordo Allaria de Kralj, Haydeé María”, en cuanto dispone que el juez es quien debe controlar, de oficio, que se encuentre habilitada la instancia judicial y establece: “para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él, se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no solo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria”.
Con esta jurisprudencia, la CSJN admite la revisión, de oficio, por parte de los jueces de la habilitación de la instancia. Es importante destacar el rol que posee el Juez de director del proceso; por lo tanto, que tenga la facultad de revisar y controlar, de oficio, sin petición de parte, si se encuentran cumplidos los requisitos para tener por habilitada la vía judicial, hace a la facultad propia que posee el mismo. 

Silencio de la administración 

Nos referimos al silencio de la administración al comienzo de esta publicación. El mismo se encuentra regulado en el art. 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo y señala que el silencio por parte de la administración se interpretará como negativa.

Sin embargo, en torno a esta cuestión, surgen algunas dudas, que la CSJN, mediante su jurisprudencia, logró aclarar.

Con el caso “Villarreal Clara BAUDILIA C/ANSES S/REAJUSTE POR MOVILIDAD”, dictado en el año 2001, la CSJN convalidó el silencio de la administración, y sostuvo que habiendo transcurrido los plazos que dispone la ley sin que la parte demandada haya dictado resolución administrativa, la parte interesada puede presentar la demanda en sede judicial.

El Máximo Tribunal señalo que: “la ANSeS no cumplió con la carga legal que la obligaba a pronunciarse, en tanto que la conducta desarrollada por el recurrente se ajustó a las prescripciones que le imponía la ley formal aplicable, circunstancia por la cual la sentencia de la cámara que, después de revisar los requisitos de admisibilidad, declaró in limine litis no habilitada la instancia judicial por ausencia de resolución expresa de la ANSeS, violó derechos que cuentan con la protección constitucional”.

En este fallo, el Máximo Tribunal resalta que ANSeS tiene la obligación de pronunciarse y expedirse frente a la presentación de un reclamo administrativo presentado por el interesado; y que en caso de que ANSeS no se expida en término, se configura el silencio por parte de la administración y la parte interesada tiene habilitada la vía judicial.

Respecto al plazo de caducidad de 90 días desde la notificación de la resolución de ANSeS para iniciar la demanda, la CSJN, en el fallo “Biosystems SA c/EN-M. Salud-Hospital Posadas s/contrato administrativo” (2014), dispuso que el plazo de caducidad de 90 días es desde la notificación de la resolución, y en caso de que se configure silencio de la administración, no hay resolución por la cual empezar a contar el plazo; concluyendo que el plazo de caducidad para demandar al Estado Nacional al que remite el art. 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos no rige en caso de silencio de la Administración.

La CSJN, aceptando y convalidado el silencio de la administración mediante el fallo “Villarreal Clara”, en el caso “Biosystem”, señala que cuando se configura el silencio por parte de la ANSeS, no rige el plazo de caducidad que prevé el art. 25 de la Ley Nº 19.549, que es el plazo de 90 días hábiles judiciales para presentar la demanda judicial. Esta solución es totalmente lógica dado que al no haber resolución por parte de la ANSeS, no existe un momento determinado para comenzar a contar el plazo de los 90 días para presentar la demanda.

Conclusión final 

Como puede observarse, con el transcurso del tiempo, la CSJN fue flexibilizando su criterio, tanto respecto al control de oficio de los requisitos para la habilitación de la instancia judicial, como al silencio de la administración.

En esta materia, teniendo en cuenta los principios que la rigen, y el carácter alimentario que poseen los beneficios jubilatorios, es fundamental que el jubilado pueda acceder a la justicia de una manera rápida y eficaz.

Sin embargo, no voy a dejar de señalar que en ciertas ocasiones, ANSeS pone algunas trabas y crea plazos inexistentes que hacen más difícil que la etapa administrativa llega a su fin, retrasando la posibilidad para el jubilado de iniciar el pertinente reclamo judicial.

Nunca debemos olvidar que el acceso a la justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho que poseen todos los ciudadanos, y que las reglas del juego y los procesos sean claros y transparentes resulta de vital importancia para el beneficio de las partes.

 

Notas 

[1] Los arts. 23 y 24 se refieren a la impugnación judicial de actos administrativos.
[2] Art. 31: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquel iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30, sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente”.
[3] ART. 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Solo mediando disposición expresa, podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, este no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.
[4] Conforme lo dispone la Ley Nº 25.344.