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OBLIGACIÓN DE NEGOCIAR EL ACCESO AL OCÉANO PACÍFICO (BOLIVIA V. CHILE). CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, DECISIÓN DEL 1° DE OCTUBRE DE 2018

SUMARIO:

                    Una de las características principales del derecho internacional contemporáneo es la proscripción del uso de la fuerza como método de solución de controversias internacionales. Antes de 1928, el derecho internacional solo se limitaba a regular el uso de la fuerza, a tratar de humanizarlo, pero no a prohibirlo.
                     El derecho internacional contemporáneo y la Carta de las Naciones Unidas imponen a los Estados la obligación de solucionar sus controversias internacionales por medios pacíficos, sin recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, sin embargo, no hay una obligación de elegir determinados medios de solución. La elección de un medio determinado dependerá del consentimiento de los sujetos involucrados, siendo este consentimiento el fundamento jurídico que activa la mentada obligación.
                    El derecho internacional general no impone en materia de solución pacífica de controversias una obligación de resultado sino tan solo de medios, cuyo incumplimiento constituirá, sí, un hecho ilícito susceptible de generar de responsabilidad internacional. Asimismo, la buena fe, como requisito esencial en la relación entre Estados y particularmente en la solución pacífica de las controversias, requiere que las partes busquen realmente una solución. Por lo tanto, una negociación realizada con el único propósito de desviar la cuestión o de solo ganar tiempo, sin ninguna intención de resolver la disputa, no permitirá alegar a la parte dilatoria que ha cumplido con su obligación de solucionar la disputa por medios pacíficos.

 

 

I. Introducción 

El 1° de octubre, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) decidió la disputa referida a la Obligación de negociar el acceso al Océano Pacífico, entre el Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante, “Bolivia”) y la República de Chile (en adelante, “Chile”).

La controversia no consistió en obtener una “salida al mar” –como se afirma erróneamente en muchos medios de prensa–, sino de establecer la existencia de una obligación de llevar a cabo una negociación de buena fe, imprescindible para aquel fin, ya que aquella actitud constituye uno de los pilares de las relaciones pacíficas entre los Estados y se trata de un principio general de derecho, reconocido en la Carta de la ONU y distintos acuerdos internacionales de carácter bilateral, regional y general.

A continuación, presentaremos una breve referencia de los principales aspectos del caso, siguiendo una estructura que comprende: las posiciones de las partes y el derecho invocado por estas; la naturaleza de la obligación de negociar y su alcance en la consideración de la Corte; la propia decisión del tribunal y finalmente, algunas evaluaciones preliminares a modo de conclusión.

II. Síntesis de los hechos, posiciones de las partes y derecho invocado 

El 24 de abril de 2013, Bolivia interpuso una demanda contra Chile respecto a la obligación de negociar de buena fe y de forma efectiva a fin alcanzar un acuerdo que otorgue al demandante un acceso “pleno y soberano” al Océano Pacífico.

La solicitud de Bolivia –que contiene un resumen de los hechos históricos según la visión de aquel Estado desde su independencia en 1825 hasta el presente– se orientó a demostrar los principales hechos pertinentes en que se fundamentaba su reclamación, cuyo objeto puede enumerarse en: a) la existencia de la obligación de negociar; b) el incumplimiento de esa obligación por parte de Chile; y, c) el deber de Chile de cumplir esa obligación.

El fundamento de la tesis boliviana era la existencia de obligaciones generales en la materia, creadas en virtud del derecho internacional y en actos particulares vinculantes para Chile a través de convenios, acuerdos, práctica diplomática y una serie de declaraciones –algunos con carácter de actos unilaterales– atribuibles a sus representantes de más alto nivel destinados a negociar un “acceso soberano de Bolivia al mar”. En consecuencia, Bolivia solicitó a la Corte que falle y declare que:

a) Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia a fin de llegar a un acuerdo que otorgue a Bolivia acceso pleno y soberano al Océano Pacífico;

b) Chile ha incumplido dicha obligación; y,

c) Chile debe cumplir dicha obligación de buena fe, pronta y formalmente, en un plazo razonable y de manera efectiva, a fin de otorgar a Bolivia acceso pleno y soberano al Océano Pacífico.

El fundamento de la competencia de la Corte se basó en el art. XXXI del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas del 30 de abril de 1948 –más conocido como Pacto de Bogotá–, del que ambos Estados son Parte. La Corte aceptó su competencia para conocer la controversia el 24 de septiembre 2015 y desestimó, en consecuencia, las excepciones preliminares opuestas por Chile.

Por su parte, la posición chilena sostenía que no poseía ninguna obligación de negociar manifestando que Bolivia buscaba convertir a los “intercambios diplomáticos históricos” y a las “discusiones políticas” en acuerdos jurídicamente vinculantes siendo que, en el momento de esos intercambios, según Chile, ninguno de los dos Estados tenía intención alguna de crear una obligación jurídica.

Asimismo, Chile consideró que la carga probatoria respecto a la existencia de una obligación de negociar recaía sobre quien la alegaba y que conforme a este criterio Bolivia no había podido demostrarla, así como tampoco había podido demostrar los siguientes puntos:

(a) el momento en el cual se considera que la supuesta obligación surgió por primera vez;

(b) el contenido de la obligación que Bolivia alegaba, incluido el significado de “Acceso soberano”;

(c) la duración de esa obligación y, en particular, que la misma aún persista;

(d) que Chile actualmente estaba incumpliendo esa obligación; o

(e) que Bolivia tenía derecho a una acción por ese alegado incumplimiento.

Razón por la cual, Chile consideraba que la petición boliviana debía ser desestimada por completo.

Al finalizar las presentaciones escritas de las partes (Memoria y Contramemoria), la Corte autorizó el 21 de septiembre de 2016 la presentación de Réplica y Dúplica, por parte de Bolivia y Chile, respectivamente, las que fueron presentadas en el plazo de un año, durante 2017.

III. Los fundamentos alegados respecto de una obligación de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico.-

En esencia, la controversia entre Bolivia y Chile recientemente decidida tenía como fin establecer si existía o no una obligación de negociar de buena fe para que pronta, formal y efectivamente el primer Estado pueda aspirar al acceso pleno al Océano Pacífico.

Al analizar los argumentos alegados por Bolivia en el caso y la prueba aportada por aquel Estado respecto de los acuerdos bilaterales con Chile, la Corte recordó la importancia de este ítem en el reclamo, aspecto que debía ser demostrado en los distintos instrumentos y argumentos en los que se basaría aquella obligación, en particular: 1) el “Acta Protocolizada” de 1920, referida a una reunión celebrada entre el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia y su par de Chile, así como los intercambios posteriores a ésta, notas y memorandos de 1950, 1961; 2) una Declaración Conjunta firmada por los Jefes de Estado en Charaña, el 8 de febrero de 1975; 3) comunicados emitidos por los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos Estados en noviembre de 1986 y la posterior Declaración Conjunta emitida el 22 de febrero de 2000 denominada “Declaración del Algarve”; y 4) un documento conocido como “Agenda de 13 puntos” elaborado durante la reunión de un grupo de trabajo bilateral, en 2006.

Al respecto, la Corte concluyó que ninguno de los instrumentos invocados por Bolivia establecían una obligación para Chile de negociar el acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. En esta línea argumentativa afirmó que no sólo no surgía del “Acta Protocolizada” sino que el intercambio de notas de 1950 tampoco podría ser considerado como un acuerdo internacional, al tiempo que el Memorándum de 1961 no creaba ni reafirmaba una obligación al respecto. En cuanto a la Declaración Conjunta de Charaña, el tribunal afirmó que tampoco revestía una confirmación de obligación de negociar, aspecto que tampoco surge de la redacción de los comunicados de 1986, ni de la “Declaración del Algarve” de 2000. Finalmente, si bien la “Agenda de 13 puntos” del año 2006 contiene un título susceptible de análisis, lo cierto es que se trata de un tema demasiado amplio para tratar el “acceso soberano de Bolivia al mar” y su mera mención establece una obligación para las Partes a negociar ese tema.

En relación con las declaraciones y otros actos unilaterales de Chile –que según Bolivia constituyen una generación respecto de su obligación de negociar–, la Corte señaló que aquellas no podían ser consideradas en el sentido de adquirir una obligación jurídica de negociar, sino en la voluntad de efectuar negociaciones, tal como surge de la redacción de los textos en cuestión y rechazó el argumento de Bolivia al respecto.

Respecto de la aquiescencia –entendida como un reconocimiento tácito a partir de una conducta unilateral que la otra parte puede interpretar como consentimiento– la Corte examinó el argumento de Bolivia tendiente a afirmar que Chile había aceptado negociar el acceso soberano al mar, pero rechazó aquella tesis ya que el demandante no había logrado identificar ninguna declaración que requiriese una respuesta o reacción por parte del demandado, razón por la cual no existía fundamento para obligar a Chile a negociar en base a ésta.

En cuanto a la existencia del estoppel –una declaración o representación de aquella, realizada por una parte a otra y que esta última realice actos en consecuencia convencida de la naturaleza del accionar previo– el tribunal encontró que no se encontraban cumplidas las condiciones para su reconocimiento, a pesar de las repeticiones de manifestaciones chilenas al respecto, ya que aquellas no apuntaban a una “obligación de negociar”, razón por la cual el estoppel no podía proporcionar la base legal para una obligación de negociar la salida al mar en el presente caso.

Por otra parte, Bolivia afirmó que las negativas de Chile a establecer nuevas negociaciones frustraban sus expectativas legítimas. Sobre este reclamo la Corte señaló que las referencias aquellas es posible encontrarlas en disputas relacionadas a los acuerdos protección de inversiones que contienen el derecho de proporcionar un trato justo y equitativo. No obstante, la Corte consideró que aquel no reviste carácter de principio de derecho internacional general que establezca entidad legal para reconocer una expectativa legítima.

Párrafo aparte merece la tesis boliviana tendiente a dotar de obligatoriedad a las once Resoluciones de la Asamblea General de las Organización de los Estados Americanos que trataron la situación del acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. La Corte recordó el carácter no vinculante de aquellas y agregó que ninguna indica, en el caso examinado, una obligación de negociar al respecto, sino meramente recomendar a Bolivia y Chile la realización de las negociaciones. La corte señaló que, a pesar de la participación consensuada para la adopción de algunas resoluciones del organismo no significaba entender a aquellas como vinculantes de conformidad con el derecho internacional, al tiempo que ni siquiera permite inferir la posición de Chile al respecto.

Finalmente, la Corte examinó la pretensión boliviana de aplicar el art. 2 (3) de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y el art. 3 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, tendiente a determina la existencia de una “obligación de negociar” basada en aquellas disposiciones. El tribunal señaló que aquellas normas establecen un deber genérico de resolver las controversias de modo pacífico, pero no instituye ningún método específico de solución, razón por la cual no es posible concluir que Chile poseía una obligación a negociar el acceso soberano al mar, con fundamento en aquellas.

IV. La decisión de la Corte Internacional de Justicia 

Luego del análisis de los argumentos presentados por Bolivia, la Corte, previo a dictar sentencia, dedicó un lugar específico a la novedosa teoría de la “acumulabilidad”. Según la tesis boliviana, en el caso de que no exista un instrumento, un acto o una conducta que, analizada individualmente, genere la obligación de negociar; la sumatoria de todos estos elementos y su efecto “acumulativo” sería de naturaleza tal que generaría una suerte de “efecto decisivo” que haría nacer tal obligación.

Contrariamente a la opinión de Bolivia, Chile sostuvo que una acumulación de hechos, de los cuales no se desprende obligación legal alguna, no pueden crear tal obligación por “acreción". En palabras de Chile: "cuando se trata de fundar una obligación legal, el todo no es mayor que la suma de las partes”, por lo cual, si una serie de actos analizados individualmente no pueden crear una obligación no hay razón para apartarse del mismo resultado si esos actos se toman de forma acumulativa.

La Corte sostuvo que el argumento de Bolivia sobre el “efecto acumulativo” de los actos sucesivos de Chile se basaba en el supuesto de que una obligación puede surgir a través de la acumulabilidad de una serie de actos. Sin embargo, dado que en su análisis la Corte consideró que las pruebas y argumentos presentados por Bolivia no pudieron individualmente demostrar la existencia de una obligación de Chile de negociar un acceso soberano al Océano Pacífico, una consideración acumulativa de los mismos no puede modificar el resultado general. La intención de quedar obligado por el derecho internacional no puede surgir de la repetición de actos que no individualmente analizados no denotan una intención de crear una obligación.

Si bien Bolivia y Chile tienen una larga historia de diálogos, intercambios y negociaciones con el objetivo de identificar una solución adecuada a la situación de la salida al mar de Bolivia luego de la Guerra del Pacífico y el Tratado de Paz de 1904, la Corte por 12 votos contra 3 no pudo concluir, sobre la base de las pruebas y argumentos presentados por Bolivia, que Chile tiene la obligación de negociar un acuerdo que le otorgue a Bolivia un acceso soberano al Océano Pacífico. En consecuencia, la Corte no pudo aceptar las otras presentaciones presentadas por Bolivia, que se basan en la existencia de tal obligación.

Sin embargo, la Corte en su último párrafo, y de conformidad con el deber de solucionar las controversias por medios pacíficos, expresa con claridad meridiana que no debe entenderse a su sentencia de forma contraria al dialogo entre las Partes, en un espíritu de buena vecindad, para abordar la situación de la salida al mar de Bolivia, cuya solución ambos Estados reconocen como una cuestión de interés mutuo.

Por último, las tres opiniones en disidencia focalizan su análisis, con sus matices particulares, en la supuesta creación por parte de Chile de una expectativa de negociación que devino en una obligación de negociar.

V. Evaluación preliminar 

Si bien es cierto de que la decisión sólo posee carácter de cosa juzgada y fuerza obligatoria para las partes en la disputa, el decisorio sub examine es enriquecedor en gran variedad de elementos y genera algunos puntos de interés para la comunidad internacional, como por ejemplo la interpretación realizada por la Corte en materia de aquiescencia y la correcta aplicación de la figura técnica del estoppel, ambas cuestiones de gran utilidad para otros diferendos internacionales. Asimismo, el novedoso argumento boliviano respecto de la acumulabilidad como base legal para el nacimiento de una obligación y el, a nuestro entender, correcto análisis de la Corte sobre el mismo. En este orden de ideas y amén de que la Corte Internacional de Justicia no haya hecho lugar a la solicitud de Bolivia de establecer la existencia de una obligación de negociar, la CIJ reiteró, correctamente, la existencia de un deber de los Estados de solucionar las disputas de manera que se preserven la paz y la seguridad internacionales pese a que no haya ninguna indicación en esta disposición respecto a que las partes deban recurrir a un método específico de solución, como ser en este caso en particular, la negociación.

No obstante, la importancia de la sentencia emitida constituye un esclarecimiento –por supuesto opinable y con mayores fundamentos a medida que avancen los días– y un recordatorio a la prudencia y una reafirmación de que, en definitiva, rige la conducta de la comunidad internacional: el deber de los Estados de solucionar las controversias por medios pacíficos y de conformidad con el derecho internacional.

Notas 

[1] Abogado y Magíster en Relaciones Internacionales (UBA). Investigador adscripto del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja”. Profesor de Derecho Internacional Público (UBA-UCA-UP-USI). Miembro Titular de AADI; Miembro Consultor del CARI y Miembro del Instituto de Derecho Internacional de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, entre otras instituciones.
[2] Abogado (UBA); Candidato a Magister en Relaciones Internacionales (UBA); Docente Universitario (UBA-UP); y Miembro del Comité sobre la Cuestión Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur del CARI.