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TRANSPARENCIA, CORRUPCIÓN Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA ERA DE LA INFORMACIÓN. -

SUMARIO: 1.- Introducción. La teoría del conocimiento. 2.-  El derecho constitucional de Acceso a la información Pública. La toma de conocimiento por parte del ciudadano del acto administrativo. 3.- Transparencia y corrupción. Conceptualizaciones. 4.- Legislación comparada acerca de transparencia y acceso a la información pública. 5. – Antecedentes nacionales. 6.- Instrumentos jurídicos supranacionales sobre Acceso a la Información Pública. La Convención Interamericana contra la Corrupción. 7.- Caso concreto. Implicancias de la adhesión de Argentina a la CICC. Experiencias en el ámbito local. 8.- La fría estadística sobre la percepción de la corrupción en Argentina. 9.- Esbozo de posibles soluciones. Open Data y Big data como herramientas para procurar la transparencia de gestión y ampliar el acceso a la información pública. 10.- Conclusiones. La trasparencia gubernamental. ¿Realidad o estrategia discursiva?. 11.-Bibliografía, citas y referencias.

 

Abstract: en la Argentina de los últimos años se han desarrollado una gran cantidad de herramientas y procedimientos tanto administrativos como jurídicos con el objeto de dar fin a la corrupción política. Dichos mecanismos no han sido utilizados efectivamente por la clase gobernante y es a razón de esto que es necesario dar lugar a un cambio de mentalidad en la administración pública en pos de procurar la transparencia gubernamental.  El cambio debe ser acompañado mediante la posibilidad efectiva del acceso a la información por parte del ciudadano y el empleo de las herramientas tecnológicas más avanzadas que la época actual nos brinda, como los factores Open Data, Open Process y Big Data.

1. Introducción. La teoría del conocimiento. -

Cuenta la historia que el autor del Fausto, Goethe - según un relato de su médico personal, Carl Vogel- en sus últimos momentos de existencia suplicó “luz”, lo que a menudo se ha interpretado como un deseo último del gran escritor alemán de adquirir más conocimientos a las puertas de la muerte, como si la luz de la razón debiera seguir iluminando su camino final. Algunos intelectuales han interpretado esto como la búsqueda incasable de la verdad, de la certeza, del conocimiento. Conocer frente el creer. La luz del pensamiento contra las tinieblas de la ignorancia.

Conocer no es una cosa que el hombre tenga como un vestido o una casa. El conocer caracteriza esencialmente a un modo de existir, el modo específico según el cual el hombre está presente en el mundo y se acerca a la realidad. Conocer es comprender las cosas, es captar la esencia de las cosas, es interpretar la realidad.[1]

La adquisición de conocimiento implica complejos cognitivos procesos: la percepción, la comunicación y el razonamiento; mientras que el conocimiento también se dice que está relacionado con la capacidad de “acuse de recibo” en los seres humanos.[2]

La tesis filosófica del ser humano, “animal racional”, asienta claramente al requisito intrínseca de conocer la realidad y contexto en todos sus niveles. Y es que el conocer está ligado a la búsqueda de la verdad, el conocimiento se refiere sobre todo a la verdad hallada. Dicho lo anterior, puedo aseverar que la búsqueda de la verdad es una necesidad de la vida humana. La búsqueda del conocimiento no es la única finalidad de la existencia, sino un medio que permite ser y obrar como hombre.

Al dia de hoy, el mundo está cambiando rápidamente, lo que inevitablemente dará lugar a nuevos y más complejos desafíos en la forma en que vivimos, trabajamos, aprendemos y nos relacionamos. E inevitablemente también, las comunidades, empresas y los gobiernos, no son ajenos a este cambio.

Casi doscientos años después, los medios de comunicación digital, internet y las redes sociales han venido a revolucionar no sólo la manera de obtener ese conocimiento, sino además la velocidad en la que fluye la información y nuestra manera de procurar o concebir el mundo.

2. El derecho constitucional de Acceso a la información Pública. La toma de conocimiento por parte del ciudadano del acto administrativo.

Acceso a la información, de por sí, es la libertad o la capacidad de identificar, obtener y hacer uso de los datos o información de manera eficaz.[3]

El derecho de acceso a la información pública implica la facultad por parte del ciudadano de buscar y acceder a información que se encuentra en manos del Estado, analizarla, darle uso, distribuirla y procesarla.

Nos referimos a la posibilidad que tiene todo habitante de adquirir discernimiento acerca de los actos de gobierno efectuados o por efectuarse y de la documentación que complementa indefectiblemente esos actos.

El referido derecho aparece incorporado a nuestro ordenamiento con la máxima jerarquía normativa. En efecto, la Constitución Nacional lo regula en su art. 1º, cuando se refiere a la forma republicana de gobierno, que, entre otros principios, establece el de publicidad de los actos gubernamentales; por su parte, el art. 14 reconoce el derecho de peticionar a las autoridades y el art. 33 asegura los derechos implícitos. Asimismo, desde la reforma constitucional del año 1994, este derecho se robustece por doble vía: mediante la incorporación del art. 42, que expresamente consagra el derecho de los consumidores y usuarios de bienes y servicios a acceder a información adecuada y veraz que posibilite el ejercicio de la libertad de elección, y a través del art. 75 inc. 22, que jerarquizó con rango constitucional diversos tratados internacionales de derechos humanos que entre sus preceptos reconocen el derecho de buscar, recibir, y difundir información de toda índole y, en este marco, reclamar frente a la afectación de ese derecho. [4]

En resumen, se puede establecer que contar con la información apropiada permite a los ciudadanos tomar conocimiento acerca de qué está haciendo el gobierno con relación a los asuntos que los conciernen y afectan ya sea de forma directa o indirecta.

Es importante saber que la información que el Estado posee y produce es de la comunidad, y son los individuos quienes deben controlar y evaluar las decisiones que los funcionarios adoptan. Y si los ciudadanos cuentan con esta información, estarán mejor preparados para juzgar y exigir razones acerca de las decisiones adoptadas por el gobierno.

Es que una sociedad nunca podrá avanzar si no dispone de la información necesaria para hacerlo. De ahí que sea tan importante para las personas, colectivos y países consagrar el derecho de acceso a la información. Las sociedades quieren transparencia en sus gobiernos, quieren poder acceder a la información para saber, aprender y tomar decisiones, y quieren acceder a la información porque persiguen el desarrollo social, cultural, económico y político que necesitan. En definitiva, el acceso a la información es una necesidad social que no se puede impedir.[5]

3. Transparencia y corrupción. Conceptualizaciones.

Podemos definir la transparencia en la administración pública como un concepto relacionado con la posibilidad de que la información real pueda ser consultada por los diferentes sujetos afectados por ella, de tal modo que éstos pueden tomar decisiones con conocimiento de causa y sin asimetría de información. [6]

Como ya he mencionado en trabajos anteriores, la transparencia clara es uno de los ejes fundamentales del Gobierno Abierto. Implica la pureza de la gestión, no dando lugar a sospechas sobre ocultamiento o silencio de información que debe ser de conocimiento público.

Origina una amplificación del principio de publicidad de las normas y los actos administrativos (propio del derecho administrativo) por el cual se debe dar a conocer a la sociedad en forma general y al ciudadano en forma particular, todos aquellos hechos que de alguna forma produzcan injerencias en su vida cotidiana siendo que dicha publicidad de los actos de gobierno es una nota distintiva del régimen republicano. Publicidad en este contexto significa que tales actos deben ser comunicados a los ciudadanos de modo que estos tengan la posibilidad de tener conocimientos precisos de ellos, de su contenido, su motivación, gestación y de su concreción; solo así podrán ejercer un control del poder que le compete. El acto que no ha sido dado a publicidad no puede generar derechos y obligaciones. –

En cambio, la corrupción política como antípoda de la transparencia, se puede definir como "el abuso de poder público para obtener beneficio particular".

El Profesor Hernández Gómez, en su obra “Estado y Corrupción” señala que la corrupción es cualquier acto desviado, de cualquier naturaleza, con fines económicos o no, ocasionada por la acción u omisión a los deberes Institucionales, de quien debía procurar la realización de los fines de la Administración y que, en su lugar, los impide, retarda o dificulta.[7]

A resumidas cuentas, la corrupción política es el suceso a través del cual un funcionario público se desvía y aparta de las reglas normativas imperativas de su cargo con el solo objeto de satisfacer una necesidad o interés particular siempre a cambio de una recompensa propia. Aunque naturalmente son muchos los factores que inciden sobre los niveles de corrupción (coerción estatal, poder autoritario, burocracia clientelar, centralización del poder, etc.…), su fin es ejercer el aprovechamiento de una influencia ilegitima.

La corrupción destruye el desarrollo económico de un país al producir desviaciones monetarias de los capitales administrados por el Estado. Dinero que en sí, pertenece a la comunidad y cuyo único objetivo es la inversión pública.

En razón de lo dicho, aquellos funcionarios corruptos que tienen a su cargo presupuestos y fondos destinados a una determinada tarea, distorsionan las cuentas al incrementar los costos operativos de ejecución, o su complejidad consecuente, para procurarse un beneficio propio. La corrupción también hace descender el cumplimiento de las regulaciones relacionadas con la construcción, el medio ambiente u otras, reduce la calidad de los servicios e infraestructura gubernamentales e incrementa las presiones presupuestarias sobre el gobierno.

Como corolario de lo expuesto, podemos aseverar que en la mayoría de las naciones emergentes (como la nuestra) hay un amplio sentimiento de desconfianza de la población para sus gobernantes.  Se presupone que muchos elementos dentro de él Estado son corruptos, y que también la son muchas de las empresas del sector privado que comercian con el Estado.

El público ve a los funcionarios, y estos a su vez se ven a sí mismos, como un cuerpo no responsable ante la colectividad a quienes ellos han prometido servir.[8]

4. Legislación comparada acerca de transparencia y acceso a la información pública.

En los últimos años, el acceso a la información se ha convertido en un tema de relevancia tanto a nivel mundial como local. Internacionalmente, ha sido reconocido como un derecho fundamental para el desarrollo pleno de una sociedad democrática en pos de procurar la transparencia institucional y como una herramienta ante la corrupción política.

Es así que la transparencia y la exigencia de rendición de cuentas o lo que se conoce como “accountability”, también está cambiando la manera en que funcionan los gobiernos. Las estructuras institucionales del mundo de hoy coexisten en un ecosistema donde las redes sociales, las aplicaciones digitales y los hashtags no solamente están marcando el pulso de la política, sino que también se han convertido en insumos de creciente importancia para mejorar la gestión pública.

Aclaramos que las leyes de acceso a la información suministran reglas y plazos que condicionan al Estado y consecuentemente facilita a los ciudadanos la obtención de información pública, limitando a esos efectos, posibles negativas o evasivas a la obligación de brindarla.

Es que el empoderamiento no sólo tiene sus raíces en la explosión de datos o Big Data.  A esto hay que sumar el crecimiento exponencial de legislación en materia de acceso a la información en los últimos 15 años y actualmente, la mayoría países de Europa y América han implementado este tipo de leyes.

Estados Unidos:

· The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 As Amended By Public Law No. 110-175, 121 Stat. 2524.

Parlamento Europeo:

· Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

Francia:

· Ley 78-753, de 17 de Julio de 1978, “Medidas de mejora de las relaciones entre la administración y el público y diversas disposiciones de orden administrativo, social y fiscal.” Versión consolidada al 29 de junio de 2009.

Inglaterra:

· Freedom of Information Act 2000. Noviembre del año 2000.

México:

· Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002, última modificación de fecha 06 de junio de 2006.

Brasil:

· Ley N° 12.527, de 18 de noviembre de 2011, “Ley de acceso a la Información pública”.

Chile:

· Ley Nº 20.285 de “Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información Pública de la Administración del Estado”, publicada el 20 de agosto de 2008.

Estos marcos legislativos y las iniciativas para transparentar la gestión pública son la piedra angular para habilitar la transparencia y la rendición de cuentas (accountability) que, en los últimos años, se han potenciado con la irrupción e implementación del gobierno electrónico y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, como así también mediante la sanción de leyes relativas.

5. Antecedentes nacionales.

A. – El decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública.

El 4 de diciembre de 2003 se da a conocer el Decreto 1172/03, bajo el título de "Acceso a la Información Pública".[9]

Lo que se procura materializar a través de la mencionada reglamentación es conferir publicidad a los actos de gobierno como así también consagrar el acceso a la información pública, derecho que se encuentra plasmado en nuestra Constitución Nacional.

Es así que se garantiza el ejercicio de este derecho humano fundamental en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, pero no así del Poder Legislativo y Judicial. Ello significa que sólo se puede pedir información conforme a este decreto en el Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, sí se puede solicitar información al Poder Legislativo y Judicial fundando el pedido en la Constitución Nacional (art. 75 inciso 22) que, al incorporar los tratados internacionales de derechos humanos a su texto, y específicamente la Convención Interamericana de Derechos Humanos (art. 13), consagró este derecho como un derecho humano fundamental. [10]

A resumidas cuentas, se concede a la población en general el derecho a solicitar información a las autoridades del poder ejecutivo o empresas de carácter privado o público relacionadas con este, y consecuentemente, recibir conforme a derecho una respuesta precisa, adecuada y oportuna sobre lo requerido. El acceso a la información debe ser irrestricto, salvo que se trate cuestiones que afecten el orden público o la seguridad nacional -siempre aclarando que la regla es la publicidad de la información y el secreto es la excepción y solo debe aplicarse en los supuestos establecidos taxativamente en el articulado-.

Se destaca la gratuidad en la formalización del trámite para la solicitud de información como asimismo el plazo administrativo y su forma de cómputo en el que se deberá evacuar el requerimiento efectuado.

Este decreto lanzado en el Gobierno de Néstor Kirchner vino a promover los grandes valores del Gobierno Abierto y aunque estuvo mucho tiempo en desuso, hoy por hoy es la piedra fundamental en lo que respecta a la gestión e implementación de Open Data y Open Process.[11]

B. - Ley Nacional de Acceso a la Información pública N° 27.275:

La mencionada normativa establece en su artículo primero que tiene como objeto “garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública”.

Consagra el derecho de acceso a la información pública y comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información bajo custodia de los sujetos obligados, siendo los mismos la administración pública nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social; el Poder Legislativo y los órganos que funcionan en su ámbito; el Poder Judicial de la Nación; el Ministerio Público Fiscal de la Nación; el Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura.

Asimismo, establece a partir del artículo 9, un mecanismo de procedimiento para la solicitud de información, por parte de toda persona humana o jurídica, pública o privada, con el objeto de facilitar el acceso a la misma a toda la población (y de carácter gratuito).

Así las cosas, el incumplimiento de las obligaciones que esta ley impone originarán responsabilidades y dará lugar a las sanciones por mal desempeño.

Vale aclarar que las primeras disposiciones de naturaleza represiva para este tipo de actos empezaron en Estados Unidos con la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero. EEUU ha impuesto más de 200 condenas a personas naturales y a empresas por violación de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero en 80 países donde estas tienen negocios.  El Departamento de Justicia y la Comisión de Valores y Bolsa de EEUU han recaudado más de 5 mil millones de dólares por concepto de multas a empresas que violaron la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (FCPA por sus siglas en inglés) desde 2008.

C. - El Decreto Reglamentario N° 206/2017. -

Este decreto reglamentó la Ley Nacional de Acceso a la Información Pública N° 27.275 y de esta manera quedó reglada definitivamente la obligación de administración pública nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados, Universidades, Poder Legislativo, Poder  Judicial, Ministerio Público y Consejo de la Magistratura, Concesionarios, permisionarios y licenciatarios de servicios públicos o concesionarios permisionarios de uso del dominio público, de garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública.

Principalmente, prevé los sujetos obligados legalmente según los artículos 7 y 32 facilitar la búsqueda y el acceso a la información pública a través de su página oficial de la red informática, de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y procurando remover toda barrera que obstaculice o dificulte su reutilización por parte de terceros. Así por ejemplo deben publicar su estructura orgánica y funciones, presupuesto, nómina de autoridades y personal de la planta permanente y transitoria u otra modalidad de contratación, incluyendo consultores, pasantes y personal contratado en el marco de proyectos financiados por organismos multilaterales, detallando sus respectivas funciones y posición en el escalafón; todo acto o resolución, de carácter general o particular, especialmente las normas que establecieran beneficios para el público en general o para un sector, las actas en las que constara la deliberación de un cuerpo colegiado, la versión taquigráfica y los dictámenes jurídicos y técnicos producidos antes de la decisión y que hubiesen servido de sustento o antecedente; informes de auditorías o evaluaciones, internas o externas, realizadas previamente, durante o posteriormente, referidas al propio organismo, sus programas, proyectos y actividades; y fundamentalmente el listado de las contrataciones públicas, licitaciones, concursos, obras públicas y adquisiciones de bienes y servicios, especificando objetivos, características, montos y proveedores, así como los socios y accionistas principales, de las sociedades o empresas proveedoras.-

6. Instrumentos jurídicos supranacionales sobre Acceso a la Información Pública. La Convención Interamericana contra la Corrupción.

Como reitere en varios apartados del presente trabajo, sabido es que, en la gestión de lo público se exige transparencia. En la Argentina, la aplicación de dicha conceptualización se encuentra cimentada en normativa internacional, en particular con la Convención Interamericana contra la Corrupción que tiene origen en Caracas, en marzo de 1996 y aprobada por Ley Nacional N° 24.759. Este fue primer tratado internacional en la materia que reconoce la trascendencia supranacional de la corrupción y la necesidad de la cooperación internacional para combatirla por medio de la transparencia gubernamental.

Menciona formalmente entre sus compendios el reconocimiento del alcance cosmopolita de la corrupción y la exigencia de contar con un mecanismo que promueva enérgicamente la cooperación entre los países miembros para combatirla de forma objetiva. Sus propósitos se pueden dividir en dos grandes pilares:

  1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.
  2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

    La Convención establece un marco cooperativo entre los estados partes, siempre dentro del contexto del Derecho Internacional, e identifica en forma enunciativa los actos de corrupción en donde deberá aplicarse.

    Es así como la CICC instituye compromisos vinculantes centralmente en el marco del derecho internacional e iguala los hechos de corrupción a los que se aplicará. Recalca la jerarquía de las medidas necesarias a tomarse para prevenirla y exige la tipificación de determinados delitos específicos relacionados.

    Subraya la importancia de las medidas para prevenirla; aborda el desarrollo institucional y la aplicación efectiva de las medidas que se adopten para enfrentarla; exige la tipificación de ciertas conductas corruptas específicas; y contiene disposiciones sobre extradición, incautación de activos, asistencia jurídica recíproca y asistencia técnica en casos de corrupción que ocurran en otros Estados Parte o que los afecten.[12]

    A pesar de que este instrumento internacional ya tiene un largo recorrido, la normativa sobre transparencia y contra la corrupción o el lavado de dinero siempre parece nueva. Es que recién a fines de marzo de 2017 se reglamentó la ley de acceso a la información pública que data de 2016 y el director de la Agencia de Acceso a la Información Pública que funciona como organismo de control de la ley, fue designado el 30 de agosto de 2017

    Sin perjuicio de lo mencionado ut supra, es necesario preguntarnos si la Convención Interamericana Contra la Corrupción ¿es Tratado de Derechos Humanos o no?

Por de pronto, hay una cuestión de encuadre que debe analizarse: si la convención cabe ubicarla dentro de las de integración prevista en el art. 75 inc 24, o si en cambio corresponde emparentarla con las del inc. 22 del mismo art. 75 de la Constitución Nacional. No se trata de una cuestión de categorías, sino de dónde buscar analogías interpretativas.

Señala Gordillo que "...no pareciera encontrarse en la CICC nada propio de los tratados de integración, porque no hay organismos supranacionales y el objetivo no es realmente la integración económica."[13]

Hay en cambio mucho de conexidad con los tratados de derechos humanos. Algunas vinculaciones son si se quiere sintomáticas. Es que la CICC tiene una cláusula de desarrollo progresivo como también lo tiene la Convención Americana de Derechos Humanos.

7. Caso concreto. Implicancias de la adhesión de Argentina a la CICC. Experiencias en el ámbito local.

La adhesión de la Nación Argentina a la CICC mediante la Ley Nacional 24.759 implico una serie de cambios estructurales en el Estado, todo con el objeto de procurarse combatir de la corrupción mediante la imposición de la transparencia como pilar del Gobierno Abierto.

A modo de resumen, resaltare las principales modificaciones de gestión que implico su incorporación:

  1. Creación de la Oficina de Ética y Oficina Anticorrupción.

    En 1997, el gobierno de Carlos Menem crea la Oficina Nacional de Ética Pública, cuyas funciones eran luchar contra la corrupción política, a semejanza de su par en los Estados Unidos, pero sin la estabilidad y autonomía de la que gozan las autoridades de la mayoría de las agencias americanas como bien resalta Carlos A. Manfroni.[14]

    La oficina no duro más que un suspiro, pues el gobierno de la Alianza dictó otro decreto que disolvió la primera, derogó el segundo y puso en vigencia la Oficina Anticorrupción (ya prevista en la ley de ministerios) en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos -hoy vigente-.

    b) Publicación de declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios públicos en los tres poderes.

    La creación de la Oficina de Ética Pública tuvo su estandarte en la obligación imperativa que tienen los funcionarios públicos (jerárquicos en su mayor medida) de incorporar todas sus declaraciones juradas patrimoniales para que las mismas puedan ser consultadas por cualquier ciudadano particular.

    c) Sanción del Código de Ética de la Función Pública.

    El mismo fue establecido por el decreto 41 de 1999. En su artículo primero enuncia que “el fin de la función pública es el bien común, ordenado por las disposiciones de la Constitución Nacional, los tratados internacionales ratificados por la Nación y las normas destinadas a su regulación. El funcionario público tiene el deber primario de lealtad con su país a través de las instituciones democráticas de gobierno, con prioridad a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones de cualquier naturaleza.”

    A lo largo de su articulado, menciona una serie de deberes para aquellos alcanzados por la normativa (art. 3°) tales como los de expresarse con veracidad en el cumplimiento de sus funciones; de abstenerse de cualquier conducta que pueda afectar su independencia de criterio y el deber de facilitar las investigaciones sobre su persona entre otros.

    d) Creación del Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados.

    Establecido por la ley 25.764, del año 2003, establece en su artículo primero lo siguiente: “Créase el Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados, destinado a la ejecución de las medidas que preserven la seguridad de imputados y testigos que se encontraren en una situación de peligro para su vida o integridad física, que hubieran colaborado de modo trascendente y eficiente en una investigación judicial de competencia federal relativa a los delitos previstos por los artículos 142 bis y 170 del Código Penal de la Nación y los previstos por las Leyes 23.737 y 25.241.” (Delitos de secuestro coactivo, extorsión, narcotráfico y hechos de terrorismo).

    El artículo 8 del mencionado cuerpo normativo establece que el programa funcionará en el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, y será dirigido por un director nacional designado por el ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (hoy a cargo del Lic. Francisco LAGOS).

    e) La infame “Ley del Arrepentido”

    Establecida por la Ley Nacional 27.304, y reglamentada por el decreto 1144/2016, tiene como finalidad ampliar la figura del arrepentido en el Código Penal oportunamente, alcanzando los delitos de asociación ilícita, prostitución y corrupción de menores, delitos contra el orden económico y financiero, y actos de corrupción de los funcionarios públicos.

    Según el texto, para la procedencia del beneficio será necesario que los datos aportados "contribuyan a evitar o impedir el comienzo, la permanencia o consumación de un delito, esclarecer el hecho objeto de investigación u otros conexos, revelar la identidad o paradero de autores o partícipes de estos hechos investigados o de otros conexos, proporcionando datos suficientes que permitan un significativo avance de la investigación".

    De producirse alguna de las situaciones enumeradas en el párrafo anterior, el imputado podrá solicitar el beneficio que implicara una reducción en la condena a establecerse.

    8. La fría estadística sobre la percepción de la corrupción en Argentina.

    El ranking elaborado por “Transparencia Internacional” en el año 2016 (al momento de escribir estas líneas, no se encuentran disponibles datos del año 2017), ubica a la Argentina con 36 puntos en el Índice de percepción de la Corrupción que publica dicha organización.

    Éste índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción) en atención de la percepción de corrupción de la administración pública que tienen sus ciudadanos. El mismo se confecciona a partir de una composición de trece fuentes, que son encuestas y valoraciones realizadas por heterogéneas instituciones internacionales expertas.

    Con esa puntuación, Argentina mejora su escenario hasta la ubicación número 95, de los 176 del ranking de corrupción gubernamental, un lugar que comparte con otros cinco países: El Salvador, Kosovo, Maldivas, Sri Lanka y Benín.

    Para “Poder Ciudadano” (que hace las veces de sede argentina de Transparencia Internacional), el pequeño avance a nivel global de la Argentina puede responder a que el gobierno anterior era percibido como altamente corrupto, “y un cambio de gestión, en principio, puede hacer que esa percepción baje". Completan que otro aspecto que pudo haber influido fue "la sanción de normas que se consideran claves", como la Ley Nacional de Acceso a la Información Pública.

    Dicho lo anterior, es destacable mencionar que la percepción sobre la corrupción en el Estado sigue siendo preocupante. A pesar de haber subido 4 puntos en el índice, la Argentina, sigue ubicada entre los países diametralmente corruptos.

    Si se observa sólo el continente americano, nuestro país se ubica en la mitad inferior de la tabla. Con mejor puntaje figuran, entre otros, Uruguay (con 71 puntos), Chile (66), Brasil (40), Panamá (38) y Colombia (37). Los tres peor posicionados en la región son Venezuela (17), Haití (20) y Nicaragua (26).

    Es que conforme lo mencionado, más allá de esos pocos progresos, en líneas generales, la percepción de corrupción que tiene el ciudadano sobre su gobierno continúa siendo elevada. Y como sostienen en Poder Ciudadano, es necesario que las autoridades públicas aumenten sus esfuerzos para combatir la corrupción y sus consecuencias. Por ese motivo se considera esencial adoptar políticas públicas orientadas a fortalecer los mecanismos de lucha contra la corrupción, como también apoyar el trabajo de los organismos de control, garantizar la independencia del Poder Judicial y fomentar la participación y control de los actos de gobierno por parte de la ciudadanía.  [15]

     

    9. Esbozo de posibles soluciones. Open Data y Big data como herramientas para procurar la transparencia de gestión y ampliar el acceso a la información pública.

    Ahora bien, sólo en los últimos 2 años se ha generado el 90% de los datos creados a lo largo de la historia de la humanidad, como recalca IBM en su informe denominado "Aproveche el poder de la gran información"[16].

    Esta revolución de datos ha generado un caudal enorme de información disponible al público que hasta las más grandes empresas señalan que existe un gran problema en su procesamiento. Las estructuras institucionales del mundo de hoy coexisten en un ecosistema donde las redes sociales, las aplicaciones digitales y los hashtags no solamente están marcando el pulso de la política, sino que también se han convertido en insumos de creciente importancia para mejorar y transparentar la gestión pública.

    Esto se traslada también a lo político y público. Los ciudadanos sólo usamos una pequeña porción de los datos que podríamos usar para exigir que nuestros gobernantes rindan cuentas.

    La generalidad de los ciudadanos ni siquiera es consciente de que tiene derecho de raigambre constitucional para acceder a la información pública. Y si el propio ciudadano no presiona para vencer la fuerte resistencia opuesta por las autoridades y funcionarios, el acceso a la información no es factible[17]

    Lo que no implica que el fenómeno de la transparencia pueda pararse. Y más aún en la época de la “Apertura de Información Digital”.

    Al dia de hoy, la ventanilla virtual, apps masivas de administración y gestión, redes sociales y canales interactivos de comunicación, gestión pública transparente a través de la publicación digital de datos, etc.… forma parte neurálgica de la concepción propia de “Gobierno Electrónico”, con el objeto de alcanzar la dimensión de la Ciudanía Digital.

    Es que en sí, este no tan nuevo concepto se puede definir como “el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación TIC, por parte de las instituciones de gobierno, para mejorar cualitativamente los servicios e información que se ofrecen a los ciudadanos; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana.”.-[18]

    Y para procurar el objetivo anunciado en el párrafo anterior, el camino está marcado por la utilización de algoritmos informáticos que se encausan a través de la utilización de “Open Data” y “Big Data”.

    a) Open Data.

    La apertura y disponibilidad de información pública en estos casos, se logra a través de la implementación de las TICS (tecnologías de la información y comunicación) y específicamente del factor “Open Data”.

    Su conceptualización es la idea de que los datos deben ser de libre acceso para todos los ciudadanos (con mínimas regulaciones y/o restricciones en lo que respecta a seguridad, privacidad y orden público). Y que estos puedan utilizarlos, analizarlos y publicar, sin restricciones de derechos de autor, patentes u otros mecanismos de control gubernamentales. 

    Esta no tan nueva metodología intenta optimizar los procesos de la burocracia administrativa mediante la gobernanza transparente obteniendo de esta forma la confianza del ciudadano. Es así que algunas administraciones públicas han desarrollado portales donde alojan estas bases de datos. [19]

    A modo de resumen, la implementación de Open Data tiene implicaciones sobre la organización y función del gobierno en lo que se refiere a los siguientes aspectos:

  • Acceso libre a la información (con las limitaciones mencionadas ut supra).
  • Constatación y gestión de Prestación de servicios y realización de trámites.
  • Participación y colaboración ciudadana digital.
  • Se optimiza el uso de los recursos y flujos de datos como factor para el logro de los objetivos comunes trazados.
  1. Big Data.

    "Sin datos eres sólo una persona con opinión". Con esta frase de William Edwards arrancaba Marc Torrent, director del Big Data CoE, su intervención en el Big Data Congress celebrado en Barcelona en noviembre de 2015.

    A través de la informatización de datos y la llegada de internet, el mundo ha dado un vuelco importante en lo que refiere al comportamiento humano y la transmisión de datos (conforme se registra qué hacemos, dónde vamos, cuánto gastamos, qué consumimos, con quién nos comunicamos, entre otros).

    La información paso de ser dificultosa de adquirir a estar fácilmente disponible las 24 horas y los 365 días del año, para todas aquellas personas que deseen consultarla.

    Esta disponibilidad en tiempo real de grandes bloques de datos se denomina Big Data y está cambiando profundamente el mundo.

    Asimismo, se da lugar al surgimiento de nuevas disciplinas vinculadas como la llamada “Data Science” (o “ciencia de datos”, un campo interdisciplinario que involucra métodos científicos, procesos y sistemas para extraer conocimiento o un mejor entendimiento de datos en sus diferentes formas, ya sea estructurados o no estructurados).[20]

    Es que se debe reconocer que la idea de datos abiertos tiene visibles vínculos con el concepto de Big Data o grandes datos y con el Linked Data (datos vinculados o relacionados).

    Algunas grandes organizaciones, en particular los Estados, relevan, acumulan o producen enormes masas de datos respecto de los ciudadanos, empresas, el mismo gobierno y sus actos, así como sobre muchos otros temas o sujetos. Como ya mencionamos, el costo de estos datos se cubre con los impuestos y el motivo o fin de esa acción es la misma gestión de gobierno que el pueblo delegó. Esa masa crítica de datos, información o incluso el potencial conocimiento derivado de su análisis mediante nuevas y poderosas herramientas analíticas, del cálculo estadístico y, en particular, del cruce o relación de datos de diversos individuos o grupos (linked data) es por derecho propio patrimonio de la comunidad y debe ser (o hacerse) público. [21]

    Lo anterior se enfatizará en el punto siguiente.

  2. c) Interacción e interconexidad entre los factores Open Data y Big Data en pos de procurar la transparencia de gestión y facilitar el acceso a la información para con el ciudadano. Experiencias.

    Mediante la apertura de información pública y el procesamiento de grandes cantidades de datos, conjuntamente con la implementación de políticas públicas digitales propias del Gobierno 2.0, como son la participación ciudadana y la colaboración a través de apps, se logra la denominada “retroalimentación digital de datos” a través de la cual, las autoridades públicas son consumidoras del flujo de información producido mediante el intercambio entre los operadores y el ciudadano, pudiendo reutilizar esos datos específicos como componentes determinantes en la materialización de propuestas, como fundamento de decisiones administrativas o para obtener datos sobre la corrupción existente.

    A modo de ejemplificar este último caso a través de esta interactividad mencionada en el párrafo anterior, puedo mencionar el escándalo de los papeles de Panamá donde se manifiesta sustancialmente el poder de observación de datos para correr la cortina de prácticas corruptas en un infinito inundado de terabytes y que solo demanda la capacidad informática para darle un sentido.

    Asimismo, la destitución de Rousseff instruye cómo puede esgrimirse el formato abierto para que los gobernantes rindan cuentas.

    Las dos historias muestran que los datos, tanto “masivos” (big data) como “abiertos” (open data), lideran la lucha contra la corrupción con iniciativas rápidas, basadas en evidencia y en el crowdsourcing. [22]

    10. Conclusiones. La trasparencia gubernamental. ¿Realidad o estrategia discursiva?

    “Una estrategia discursiva es un plan que un hablante lleva a cabo con un fin determinado en función de la situación interactiva en la que encuentra.” – Profesor Salvio Martín Menéndez, investigador del Conicet y profesor de las Universidades Nacionales de Buenos Aires y Mar del Plata (Menéndez, 2000: 923-946).

    Para abarcar la respuesta al interrogante, es necesario recalcar en un primer lugar que la OEA celebro en el mes de marzo de 2017, los veinte años de la entrada en vigor de la Convención Interamericana Contra la Corrupción.

    En la Argentina se han desarrollado una gran cantidad de herramientas, mecanismos y procedimientos tanto administrativos como jurídicos con el objeto de dar fin a la corrupción política. Pero como deja entrever la estadística invocada ut supra, en los últimos tiempos, solo hemos ido “lateralizando” en el ranking de la corrupción mundial.

    A lo largo de este trabajo se intentó demostrar que cuando los fondos públicos se desvían de su destino natural, hay menos escuelas, menos créditos para viviendas, menos educación, menos mantenimiento de rutas, falta agua, se producen inundaciones, chocan trenes en Once, explota una fábrica militar en Río Turbio y, en el medio, mueren miles de personas.  Los argentinos conocemos de cerca las consecuencias letales y trágicas de la corrupción.

    También resulta obvio que los recursos que un país dispone para el desarrollo progresivo de los derechos económicos y sociales se ven notoriamente disminuidos por la pérdida de recursos estatales genuinos a través de la corrupción.

    Es a razón de lo dicho que la transparencia gubernamental no es una realidad al dia de la fecha en el contexto sociocultural argentino.

    Conforme los elementos y proyectos para consagrarla se encuentran a disposición de nuestros gobernadores, no deja de ser un ideal – objetivo – meta. En la cotidianidad habitual, la transparencia gubernamental no es percibida por el ciudadano común. Y no existe una voluntad política real y efectiva de cambio por parte de nuestros gobernantes.

    La pregunta en realidad es, si efectivamente esta problemática tiene una solución. Adelanto que la respuesta es afirmativa.

    En primer lugar, es fundamental procurar un fortalecimiento del tejido social-institucional tal cual se estableció en la “Declaración 1.0 del Barcelona Consenses: Compromiso por un mundo habitable para todos/as” celebrado en mayo de 2011. Hacer hincapié en la educación para los mas jóvenes, establecer procedimientos transparentes con relación a licitaciones públicas, manejo de dinero público, oferta financiera, implementar mecanismos expeditos de justicia, aplicar las penas establecidas en la normativa sobre Anti Corrupción, recuperación de activos producidos por la corrupción, mayor acceso a la información pública, y varios otros puntos que se nombraron a lo largo de este trabajo.

    En segundo lugar, esbozamos que el camino-instrumento para lograr mayor eficacia en la búsqueda de la transparencia institucional es mediante la implementación de políticas públicas digitales, siempre partiendo de un profundo programa de reforma y capacitación en lo que respecta a procedimientos administrativos, implementación de esquemas de interoperabilidad, educación sobre gobierno abierto de quienes ejercen el control y manejo de la información proporcionada para los ciudadanos, como así también una constante simplificación de trámites burocráticos.

    Se puede decir, que las políticas públicas digitales son necesarias para promover el desarrollo de los países, el bienestar y el incremento de la calidad de vida de su población. Ya sea con el fin de acortar la brecha digital o de reposicionar la nación en la nueva economía digital interconectada, y para asegurar que las comunidades y culturas marginadas no sean excluidas en el movimiento de incorporación de las TICS, las naciones necesitan evaluar donde están paradas. Precisan asegurarse de que las políticas nacionales con respecto a las TICS se dirigen al aspecto central del desarrollo: el desarrollo humano.

    Para lograr esto, es necesario el intercambio, la investigación, desarrollo y composición de políticas públicas digitales que velen por la integración de la población a la concepción de Gobierno Electrónico, siendo el Estado quien tiene el deber de aportar los conocimientos necesarios en la aplicación de las nuevas tecnologías a la vida social cotidiana de sus gobernados, y de esta forma, mejorar la experiencia interactiva vinculadora.

    Este no tan novedoso concepto debe ser explotado profundamente, si lo que se busca es procurar un vínculo directo con el ciudadano y la tan aclamada transparencia administrativa, vinculo que, repito, solamente puede ser concebido a través de la aplicación de las nuevas tecnologías a la gestión pública ya sea en la órbita Nacional, Provincial o Municipal o hasta la unidad más básica de gobierno, como puede ser una Comuna Local.

    Estas metodologías de gobernanza inteligente implican que los organismos públicos deben mantener una transparencia activa a través de sus portales web ofreciendo acceso a la información pública y a su vez controlar activamente a las empresas privadas exigiendo contables adecuados para detectar actividad ilícita.

    Como bien sabemos, es más fácil dominar a las masas mientras menos conocimientos poseen. Es más fácil poner en marcha una planta pastelera sin que la población aledaña conozca el grave impacto ambiental que traerá consigo. Es más viable que triunfe un oferente en una licitación pública si este sabe de antemano datos proporcionados por el operador que dirige la misma, datos que no son de público conocimiento y puede utilizar en su beneficio propio.

    Y conforme lo sugerido, es necesario hacer pública la información si se procura como objetivo terminar con la burocracia, la mala gestión, y con la corrupción política a nivel estatal.

    En el mismo orden, se demostró en este trabajo, y con los ejemplos de corrupción estatal que se trataron, que los formatos Open Data, Big Data y Open Process son herramientas de poder sumamente efectiva que enaltecen la figura del ciudadano. A través de ellas se puede ejercer un control más cierto sobre el camino que recorren los fondos públicos, y llegado el caso, denunciar cualquier irregularidad o acto de corrupción manifiesta que se observe en el manejo de ellos.

    Como sostienen Carlos Santiso y Benjamin Roseth: “para aprovechar todo el potencial del movimiento, especialistas en tecnología, activistas, funcionarios y ciudadanos deben redoblar sus esfuerzos para integrar el análisis de datos en la formulación de políticas y en las instituciones públicas.”

    Ya hemos recalcado que Gobierno Abierto y Gobierno Electrónico no son conceptos análogos, pero si interrelacionados y complementarios entre si. Los pilares del Gobierno Abierto son la transparencia, la colaboración y la participación ciudadana. Dichos pilares deben ser potenciados por la implementación de nociones positivas propias de las nuevas tecnologías en la gestión gubernamental como el Expediente Electrónico, la Firma Digital, Open Data, Big Data, Open Process, retroalimentación de datos, Ventanilla Virtual, Blockchain, etc…

    Para finalizar este trabajo, es nuestro deseo invocar una frase del escritor estadounidense Tom Clancy, que sostiene lo siguiente: “La democracia sólo es posible con el acceso fácil a la información y las buenas comunicaciones. Y la tecnología es una forma de facilitar las comunicaciones.”

 

[1] Monseñor Antonio González. La búsqueda de la verdad. http://www.conoze.com/doc.php?doc=7587

[2] Stanley Cavell, "Conocer y Reconociendo", ¿Hay que decir lo que decimos? (Cambridge University Press, 2002), 238-66.

[3] "Information Access." Computer Sciences. Encyclopedia.com. 28 Feb. 2017 http://www.encyclopedia.com.

[4] Autos: Cogno, Carlos Alberto VS. Municipalidad De La Ciudad De Tartagal – AMPARO - Recurso de Apelación”. Corte de Justicia de Salta. (EXPTE. Nº CJS 38.564/16).

[5] El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental. http://www.comunidadbaratz.com/blog/el-derecho-de-acceso-a-la-informacio...

[6] Jordi Perramon. La transparencia: concepto, evolución y retos actuales. Revista de Contabilidad y Dirección. Vol. 16, año 2013, pp. 11-27. Barcelona School of Management - Universitat Pompeu Fabra.

[7] Hernández Gómez, José Ricardo. (2016). Estado y Corrupción. Editorial Ariadna.

[8] Transparencia y función publica. Noemi Rojas Llanos. Revista española de control externo. https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1217048.pdf

[9] http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/90763...

[10] Marcelo C. Quaglia. La reglamentación del lobby en Argentina: el decreto 1172/03. Marzo de 2004. Eldial.com (Doctrina dc394).

[11] Bielli Gaston E. – Pittier Lautaro E. Expediente electrónico en la administración pública. La burocracia como factor negativo determinante en la implementación del gobierno abierto. Cita: elDial DC2446. 11/16/2017. Tema seleccionado por los autores como ponencia en el marco del Congreso Internacional “GOBERNANZA INTELIGENTE E INNOVACIÓN INCLUSIVA”. UBA. Noviembre de 2017.

[12] http://www.oas.org/juridico/spanish/faq_ac_sp.htm

[13] Gordillo, Agustín, Un corte transversal al derecho administrativo: La convención interamericana contra la corrupción capítulo XVI del t. 1, Parte General, 4ª ed., 1997, del Tratado de derecho administrativo. ED. Fundación de Derecho Adminstrativo

[14] Carlos A. Manfroni. Nuevas normas contra la corrupción. elDial Biblioteca Juridica Online. Citar: elDial.com - DC2451. Publicado el 22/11/2017. Asimismo Publicado en la Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 77, Número 1, julio de 2017.

[15] http://poderciudadano.org/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion-2016-arg...

[16] Harness the Power of Big Data: The IBM Big Data Platform

[17] BLASCO DÍAZ, J.L., El sentido de la transparencia administrativa y su concreción legislativa, en GARCIA MACHO, R. (ed), Derecho administrativo de la información y administración transparente, Marcial Pons, Madrid, 2010, págs. 128 y 129.

[18] Bielli Gaston E. – Pittier Lautaro E. El gobierno electrónico. Nuevas fronteras del derecho para una administración eficaz. Citar: elDial.com - DC2426 . Publicado el 27/10/2017.

[19] Ejemplo del Municipio de la Localidad de Moreno, Pcia. De Bs. As. http://datos.moreno.gob.ar/

[20] Liu, Alex (17 de septiembre de 2015). Data Science and Data Scientist.

[21] Lucas Jolías. Open Data a nivel local en Argentina: ¿transparencia o innovación democrática? Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)

[22] Carlos Santiso y Benjamin Roseth. Datos contra la corrupción: cómo los datos abiertos y masivos están revolucionando la lucha contra la corrupción- Nexos. 22 de febrero de 2017.