I. Justicia 2020

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación impulsa el Programa Justicia 2020, un espacio de diálogo institucional y ciudadano para lograr una justicia cercana, moderna, transparente e independiente. Su objetivo es la elaboración, implementación y evaluación de políticas para construir, junto a la sociedad, una justicia que genere resultados socialmente relevantes y permita la solución de los conflictos en forma rápida y confiable.

Justicia 2020 presenta a la sociedad civil iniciativas y proyectos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación mediante una plataforma de transparencia activa, donde cualquier persona puede conocerlas y opinar sobre ellas, en debates virtuales y reuniones presenciales. Cualquier persona que desee participar puede hacerlo, inscribiéndose en la página web www.justicia2020.gob.ar, a través de la cual podrá estar al tanto de los proyectos del Ministerio, aportar sus puntos de vista sobre ellos, interactuar con los responsables de llevarlos adelante, formular propuestas participativamente.

Este Programa aplica por primera vez en la Argentina el concepto de gobierno abierto en la justicia: ha sido incorporado al Plan de Acción Nacional de la República Argentina 2015-2017, presentado ante la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés), iniciativa internacional formada en 2011 que cuenta actualmente con participación de más de 60 países. Los integrantes de la OGP declaran su compromiso de aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales, apoyar la participación ciudadana, aplicar los más altos estándares de integridad profesional, aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas, reconocen que gobierno abierto es un proceso que requiere un compromiso permanente y sostenible, por lo que se comprometen también a informar públicamente sobre las medidas tomadas para hacer realidad estos principios, a consultar con el público sobre su aplicación y a actualizar sus compromisos a la luz de nuevos desafíos y oportunidades.

La plataforma de Justicia 2020 brinda a la sociedad civil información relevante presentándola en su portal interactivo, donde estará disponible de forma permanente. A través de debates virtuales y reuniones presenciales, los responsables de las iniciativas presentan los proyectos que llevan adelante, permitiendo que cualquier persona pueda conocer la estrategia del Ministerio y mejorar el acceso a toda la información sobre esos proyectos, ofreciendo un canal inédito para que la sociedad civil colabore con el Ministerio.

La metodología ha sido diseñada para que los canales de participación se multipliquen y sean de fácil acceso. Los equipos de trabajo cuentan con la coordinación conjunta de un funcionario público y de un miembro de la sociedad civil. El proceso de escrutinio y debate público en más de cien iniciativas principales del Ministerio se realiza en dos modalidades, un portal interactivo y reuniones presenciales. Las organizaciones de la sociedad civil pueden utilizar también estas herramientas cuando consideren que el curso de acción no se adecua a lo estipulado.

Justicia 2020 también evalúa regularmente la evolución de los mecanismos en base al diálogo con la sociedad civil, rinde cuentas de los avances en cada una de las iniciativas y sirve como canal formal para el monitoreo ciudadano de las políticas públicas. Utiliza su propio portal interactivo, que actualmente supera las 10.000 inscripciones en los equipos de trabajo. Esta aplicación es inédita en nuestro país y permite que los habitantes de toda la Argentina puedan interactuar con los funcionarios del Ministerio, en pie de igualdad sin importar su localización geográfica. Además, una de las iniciativas presentadas en el Programa es la creación del primer portal de datos abiertos de la justicia argentina, datos.justicia.gob.ar.

Justicia 2020 tiene por objetivo lograr una transformación integral de las instituciones, a través de un proceso de participación guiado por la pluralidad de voces e ideas. Los proyectos surgen del trabajo especializado de referentes del ámbito de la justicia, profesionales, ONG, expertos, legisladores, jueces y todos los que deseen aportar en la construcción de un mejor servicio público a través de debates virtuales abiertos a la comunidad y reuniones presenciales en las que todos los inscriptos pueden encontrarse con los funcionarios públicos a cargo de las iniciativas y hacerles conocer sus puntos de vista.

Justicia 2020 busca mejorar la gestión y provocar un cambio de la cultura de trabajo que garantice una labor transparente frente a la comunidad. En esta visión de un sistema de justicia eficiente, accesible y confiable, el rol del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos es el de actuar como dinamizador de propuestas en materia de justicia en todo el país y promotor de las reformas en los distintos poderes judiciales. Sus tres metas -cercanía a la gente, modernidad, independencia y transparencia- son objetivos a largo plazo que orientarán todo el trabajo en materia de justicia en los próximos años.

Las Naciones Unidas adoptaron en septiembre de 2015 la Agenda de Desarrollo 2030 que incluye diecisiete objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Esta agenda propone los objetivos, metas e indicadores de desarrollo que el mundo deberá alcanzar en el período 2015-2030, y tiene como novedad la inclusión de objetivos de desarrollo en materia institucional.

En particular, el ODS 16 propone "Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles". Este objetivo contempla doce metas de transformación y fortalecimiento de las instituciones. Justicia 2020 -como plataforma de transformación del sector justicia en la Argentina- toma estas metas para transformarlas en iniciativas de política pública debatidas y consensuadas con la sociedad.

Los objetivos de transformación institucional incluidos en Justicia 2020 en coincidencia con la Agenda 2030 son reducir considerablemente todas las formas de violencia y las tasas de mortalidad conexas; poner fin al maltrato, la explotación, la trata, la tortura y todas las formas de violencia contra los niños; promover el estado de derecho y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos; reducir de manera significativa las corrientes financieras y de armas ilícitas, fortalecer la recuperación y devolución de bienes robados y luchar contra todas las formas de delincuencia organizada; reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas; crear instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles; garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades a todos los niveles; garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales; fortalecer las instituciones nacionales pertinentes para prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia; y promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible; además de otras que se definen localmente.

II. Justicia cercana, moderna, transparente e independiente

Justicia 2020 se desarrolla a lo largo de cuatro años de gestión y presenta las iniciativas en siete ejes temáticos, cada uno con varios equipos de trabajo: Institucional, Civil, Penal, Acceso a la Justicia, Derechos Humanos, Gestión, Justicia y Comunidad.

En la comprensión de que la administración de justicia debe estar orientada a la comunidad y ofrecer respuestas funcionales, eficientes y rápidas a sus necesidades, Justicia 2020 impulsa una serie de iniciativas de reforma del régimen procesal civil y comercial, regulación de los procesos colectivos y de los procesos de familia, pero además impulsa modificaciones organizacionales, de prácticas y de destrezas de los operadores judiciales.

Es que, mientras la demanda al sistema de justicia ha crecido sostenidamente, las estructuras de los órganos judiciales se han mantenido iguales, y algunas prácticas de trabajo parecen grabadas en piedra: desde hace 200 años los juzgados tramitan asuntos armando expedientes escritos -acumulando hojas, una tras otra, en carpetas- con un lenguaje y una estructura de difícil comprensión para cualquier persona ajena al sector justicia, olvidándose que tras cada expediente existe un conflicto entre personas que reclama una rápida solución, y que esas personas tienen derecho a entender qué es lo que se dice sobre sus problemas y qué decisión se toma sobre ellos. Es necesario instalar un nuevo modelo organizacional que brinde respuestas en los tiempos y las formas que la gente exige: mayor rapidez, mayor claridad, mayor participación y poder de decisión en la resolución de sus asuntos.

Actualmente estas líneas se trabajan en Justicia 2020 mediante un doble abordaje: el de reforma procesal, desde el eje Civil, y el de prácticas de trabajo y organizacionales, desde el eje Gestión. Justicia 2020 promueve la incorporación de tecnologías de la información y la comunicación, la simplificación del lenguaje, la utilización creciente de soluciones tempranas y métodos participativos de resolución de conflictos, la oralización de los procesos civiles.

Estas propuestas potencian el acceso a la justicia, incorporan audiencias públicas y transparentes para resolver los conflictos y dar respuestas satisfactorias a la comunidad: los procesos orales transforman el sistema lento e ineficiente en uno más ágil, sencillo y accesible para la gente. El vocabulario judicial de los procesos escritos, anticuado y complejo, se transforma en uno comprensible para el público en el sistema oral. Este modo de gestionar favorece la conciliación y ayuda a lograr acuerdos construidos por las partes que satisfagan las necesidades de los involucrados, disminuyendo substancialmente las demoras y los recursos económicos que requiere una sentencia judicial tradicional, mejorando los índices de cumplimiento y reduciendo las ejecuciones coactivas.

Impulsar un nuevo procedimiento civil y comercial basado en los principios de oralidad efectiva, celeridad y transparencia, impulsar proyectos de justicia vecinal o de baja cuantía a nivel federal y provincial, fomentar la utilización del arbitraje para cuestiones patrimoniales, instaurar el proceso monitorio y la litigación electrónica; son todas iniciativas de Justicia 2020 que ya están en plena discusión en Equipos de Trabajo.

III. Cambio de prácticas

Justicia 2020 no limita sus iniciativas a las modificaciones normativas, sino que hace foco, además, en la necesidad de modificar prácticas de trabajo. La introducción efectiva de los institutos procesales depende mucho menos de su adecuada redacción o su fuerza normativa, que de las prácticas cotidianas en los tribunales. Estas prácticas se asientan en creencias y valores compartidos por los operadores del proceso judicial y tienen un peso decisivo a la hora de modelar los procesos; no deben minimizarse los esfuerzos para comprender las prácticas y modificar las creencias.

Cuando el principio dispositivo se interpreta como un "dejar hacer" a las partes, éstas terminan asumiendo la dirección del proceso que el juez abandona: lo que las partes no piden, el tribunal no hace. Con el tiempo, esta visión se extrema, degradando el rol del juez a mero autorizador (o denegador, en su caso) de lo que las partes específica y particularmente piden, punto por punto, paso por paso. Paso que un litigante no pide, paso que no se da; juez sin iniciativa ni dirección del proceso, abogados que controlan el ritmo del juicio.

Estas prácticas desatienden normas procesales que expresamente prevén que tal o cual cosa sucederá "a petición de parte o de oficio", "sin necesidad de petición expresa", "sin más trámite". O las normas más generales, como la que indica que, vencido un plazo, se haya ejercido o no la facultad que corresponda, se pasará a la etapa siguiente en el desarrollo procesal, debiendo disponer de oficio el tribunal las medidas necesarias. Y quedan así en letra muerta las normas que indican que el juez puede y debe dirigir el proceso, en aras de la economía procesal. Es un ejemplo de cómo es a las prácticas de trabajo a lo que hay que atender, y no sólo las regulaciones: las regulaciones previeron algo que las prácticas dejaron de lado.

En toda organización los procesos de trabajo se determinan por una serie de factores además de las regulaciones, entre ellos, la disponibilidad de medios. Si la disponibilidad de medios varía, es razonable que los procesos de trabajo también lo hagan, incluso que lo hagan antes que las normas. Cuando mantenemos procesos de trabajo prescindiendo de los medios a nuestra disposición y de los principios que los inspiraron, esos procesos se distorsionan. Si desde antaño los jueces depositaron gran parte de la iniciativa de gestión en las partes, ello no fue por imposición del principio dispositivo, sino de los medios disponibles. Hoy, que los medios a nuestro alcance son otros, mantener los mismos procesos de trabajo resulta menos eficiente que cambiarlos. Si los mantenemos, se distorsionan, dejan de responder a los medios disponibles y a los principios que los inspiraron.

Es claro que el principio dispositivo implica que las partes pueden disponer de la pretensión y de los hechos alegados, pero de ningún modo permite que dispongan de los tiempos ni de los recursos judiciales a su arbitrio. Tendrán, en todo caso, derecho a iniciar o no una acción judicial, a ejercer o a desistir de un derecho o de una acción, a ofrecer o no ofrecer medidas de prueba, a elegir qué medidas de prueba ofrecer, y aún a desistir de las ya ofrecidas; pero no tendrán derecho a que el expediente no avance, a decidir cuándo se cumplirá cada paso en el proceso, a dirigir el proceso judicial, a manejar los tiempos del tribunal. Lo reseñado puede parecer obvio, pero en el ejercicio diario de muchos tribunales civiles y comerciales de la Argentina es evidente que no lo es.

Para cambiar esas prácticas, no alcanza con modificar las normas. La mera introducción de audiencias en la letra de los códigos procesales tampoco garantiza la superación de estas distorsiones ni la plena garantía del debido proceso. No se trata solo de infracciones obvias o groseras, como la fijación de audiencias con plazos de varios años; su interrupción por varias semanas o meses; o a la delegación del juez en los funcionarios. En estos casos resulta evidente el incumplimiento práctico de la audiencia.

Existen otras deformaciones en la implementación práctica de las audiencias, pero que esterilizan las potencialidades de la oralidad.

El primer obstáculo para el éxito de las audiencias, en este caso a nivel sistémico, es la inasistencia habitual de las partes. Debe prestarse mucha atención a contar con mecanismos que garanticen la efectiva realización de las audiencias, caso contrario, se minará el sistema por su base.

Pero la celebración efectiva de las audiencias tampoco garantiza los principios de inmediación y publicidad. En muchos casos, la finalidad principal de la audiencia es hacer un acta, es decir, un documento escrito: el audiencista no está pendiente de dirigir la audiencia, de las reacciones de los testigos, las actitudes las partes y otros indicios que le permitan apreciar la prueba, sino de lo que asienta en el acta. Lo mismo sucede con los abogados, que más que concentrarse en el examen y contra examen de la prueba, revisan minuciosamente el texto del acta, porque saben que, de lo escrito, dependerá la decisión judicial.

También atenta contra el éxito de la audiencia la falta de capacitación de los jueces para actuar cara a cara, frente al público y los abogados, intentando la conciliación, saneando la prueba, controlando y dirigiendo el desarrollo: nada de ello se logra tan sólo cambiando la letra de la ley procesal.

IV. Promoción de la oralidad efectiva

Teniendo todo ello en mira, dentro del marco de Justicia 2020 se lleva adelante el Proyecto para Implementación de la Oralidad en Procesos de Conocimiento del Fuero Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, merced a un acuerdo entre la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.

Este proyecto se está ejecutando sin necesidad de reforma legislativa alguna: en el marco procesal vigente en la provincia de Buenos Aires, la implementación efectiva de los procesos por audiencias en los juicios de conocimiento es plenamente posible, el desafío de concretar cambios de prácticas de trabajo es aún más ambicioso que el de reformar las normas legales.

Aprovechando medios disponibles en la jurisdicción, como lo son el régimen de notificaciones electrónicas y la videograbación de audiencias, se fijó como objetivos de este proyecto reducir los plazos totales del proceso de conocimiento, a través del control efectivo de la duración del período de prueba, y aumentar la calidad de las decisiones jurisdiccionales a través de la inmediación del juez y concentración de la prueba en audiencias orales.

Para ello, los medios claves son la utilización de una audiencia preliminar, con un auto de prueba que constituya "un plan de trabajo" acordado con los involucrados y con asunción de compromisos de tiempo y fechas específicas de cumplimiento; de una audiencia de prueba concentrada o audiencia de vista de causa, la eliminación del soporte papel para las audiencias de prueba concentrada, reemplazándolo por videograbación, la eliminación de la delegación informal en la toma de audiencias, y la uniformización de prácticas de gestión de oralidad. Más de cincuenta jueces de primera instancia en lo civil y comercial de la Provincia de Buenos Aires desarrollan desde el 1° de agosto de 2016 esta experiencia, generando además indicadores para relevar los resultados.

Aplicando lo que la normativa procesal incluye con el rótulo de "deberes del juez" y "facultades ordenatorias e instructorias del juez", que no son más que el desarrollo lógico y natural de las prerrogativas que se siguen del rol del juez como director del proceso judicial, es posible organizar los procesos judiciales aplicando efectivamente la oralidad, que es tanto una garantía del debido proceso y el acceso a la justicia, como un modo de efectivizar la inmediación del juez, la concentración de los actos y la economía procesal, reduciendo los tiempos totales de inicio a fin de un caso.

Al corporizar la presencia de los sujetos del conflicto en las audiencias, se fuerza a los operadores judiciales, tanto jueces como abogados, y a las partes mismas, a realizar un esfuerzo comunicacional diferente al que la escritura exige. De este modo, el juez adquiere una visión de la prueba mucho más objetiva y cercana a los hechos que cuando la accede a través de actas escritas por terceros.

Si bien procesalmente se prevé que el juez que dictará la sentencia estará presente en las audiencias, la realidad marca que esto es inusual: lo habitual es que deleguen informalmente la toma de audiencias en empleados de su organismo, a los cuales, en el mejor de los casos, capacitaron a estos fines. Los usuarios del sistema de justicia no toman contacto con el juez que resolverá su caso, y el juez que resolverá el caso conocerá las declaraciones de las partes, de los testigos y las aclaraciones de los testigos a través de las transcripciones de sus dichos que un audiencista plasmó en un documento escrito. A su vez, el audiencista cumple simultáneamente el rol de entrevistador del usuario, registrador del acta y decisor en los planteos que se den durante la audiencia, como oposiciones o reformulación de preguntas. Todo esto en el marco de una delegación informal, razón por la cual el acta expresa que el juez estuvo presente y condujo la audiencia, pese a que casi nunca sucedió así.

En el marco del proyecto de oralidad efectiva, por el contrario, la conducción de la audiencia es asumida real y no fictamente por los jueces, que aprovechan así al máximo las posibilidades conciliatorias que la oralidad ofrece, aplicando técnicas de mediación y conciliación, favoreciendo la resolución participativa del conflicto.

La oralidad efectiva como motor del rediseño del proceso de conocimiento permite además lograr ventajas como controlar el período probatorio (tanto las medidas de prueba que se producirán como el plazo en que lo harán); concentrar en una única oportunidad todas las diversas audiencias que en otros juzgados se cumplen en momentos sucesivos a lo largo de meses; eliminar el soporte papel para las audiencias de vista de causa o de prueba, reemplazándolo por videograbación, ahorrando de ese modo el tiempo de la transcripción y la dedicación que un empleado del Juzgado debería dedicar a ella; acortar los plazos hasta la terminación del proceso, dado que al finalizar la audiencia el juez ya dispone normalmente de toda la información que requiere para llegar a una resolución (salvo que reste alguna prueba, lo cual sería la excepción y no la regla); favorecer las posibilidades conciliatorias, con la presencia del juez que interviene activamente en las negociaciones y la convicción de que el proceso llegará a su fin en un plazo cierto; abandonar las prácticas de delegación informal; dar coherencia y uniformidad a las prácticas de gestión, para que los usuarios sepan que, más allá de en qué Juzgado recayó su asunto, el trámite que se llevará adelante será substancialmente similar, y que tendrán la posibilidad de que el juez realmente atienda en forma personal su conflicto; brindar un instrumento adicional a los tribunales de alzada para comprender la valoración de la prueba realizada por el juez de primera instancia, ya que podrán acceder a la videograbación de la audiencia y percibir por sí mismos la fuerza de convicción de los testimonios y de las declaraciones allí registradas; descongestionar progresivamente las oficinas judiciales, lo cual se logrará con el control del período probatorio y de los plazos reales del proceso, así como con la liberación de recurso humano capacitado, hoy absorbido por la toma de audiencias, que podrá dedicarse a otras tareas acorde a su capacitación.

En el marco de este proyecto los jueces participantes se comprometen a relevar indicadores, tales como lapso total del juicio, lapso del período probatorio, tasa de conciliación en audiencias (tanto preliminares como de prueba o vista de causa), e incluso encuestas de satisfacción a usuarios y abogados. Esto permitirá comparar no sólo las prácticas sino sus resultados, y la percepción de los involucrados en la experiencia. Serán los resultados los que mostrarán las virtudes de la experiencia.

La videograbación en soporte digital se considera como un apoyo decisivo para el desarrollo eficiente de la gestión por audiencias, ya que evita tener que transcribir las declaraciones. Como el acta se limita a registrar quiénes están presentes, se reduce la duración de las audiencias de vista de causa al estrictamente insumido por las declaraciones (absolución de posiciones, explicaciones de peritos y testigos).

La energía y capacidad de gestión de la oficina judicial debe ser puesta en marcha con un objetivo claro: el éxito de las audiencias, para lo cual es clave lograr la presencia personal de las partes y de abogados con conocimiento de lo que en el juicio se ventila (no apoderados que asisten meramente para firmar un acta y cumplir con una formalidad), de los testigos y de los peritos que resulte conveniente hacer comparecer; y asegurarse de que la prueba de informes se cumpla con la anticipación suficiente como para contar con la mayor cantidad de respuestas al momento de la audiencia. Los medios de citación también deben ser gestionados por el tribunal en forma enérgica y creativa, dejando lo menos posible en manos de las partes.

Dado que la cantidad de audiencias que un juez puede llevar adelante es limitada, debe asumirse explícitamente que los casos que excedan esa cantidad deben solucionarse de otro modo, utilizando la conciliación y otras salidas alternativas. Solo así el sistema tiene posibilidades de mantenerse en equilibrio, y cumplir efectivamente su función en tiempo oportuno, derivando todo tipo de externalidades positivas para la sociedad y las partes en conflicto.

Cumpliendo con la metodología participativa de Justicia 2020, este proyecto fue presentado y debatido en el Equipo 6.1, "Modernización de la Oficina Judicial", del Eje Gestión. Allí, en reuniones presenciales y en debates virtuales, los integrantes del equipo colaboraron en identificar otras barreras a superar, como tipo de carga de trabajo, barreras culturales del juez y equipo, ausencia de sanciones legales por incomparecencia a las audiencias, riesgo de desvirtuar las audiencias forzando la conciliación, la aplicación de la tasa de interés pasiva como incentivo en contra de conciliar, los mecanismos para fijar honorarios; entre otras, y se sugirieron métodos para superarlas.

Un cambio de modelo de gestión de esta envergadura requiere la determinación de las tareas que se espera desempeñarán el juez y sus colaboradores, y las habilidades que cada uno necesitará. No son las mismas habilidades las que necesita un juez que despacha expedientes detrás de un escritorio, que un juez que está la mayor parte de su tiempo en audiencias. Para esto, el uso de protocolos o manuales de procedimiento es sumamente útil, en tanto guías para la acción concreta en actividades para las cuales los jueces y abogados han recibido poca preparación.

Implementando la audiencia preliminar o de apertura a prueba, con un auto de prueba que constituya "un plan de trabajo" acordado y con fechas, implementando una audiencia de prueba o vista de causa concentrada, eliminando el soporte papel para las audiencias de prueba concentrada, reemplazándolo por videograbación, eliminando la delegación informal en la toma de audiencias y uniformando prácticas de gestión de oralidad, se pueden reducir los plazos totales del proceso de conocimiento. Ciertamente, la cuestión crítica es el control efectivo de la duración del período de prueba, que transcurre entre ambas audiencias, junto con aumentar la calidad de las decisiones jurisdiccionales a través de la inmediación del juez y la concentración de la prueba en las audiencias orales.