Desarticulación entre la normativa nacional y la local

La aplicación de regímenes tributarios especiales utilizados por países en desarrollo es, sin duda, en la actualidad, una política fiscal tendiente a lograr su integración a la economía mundial.

Si bien la tributación es para países como la Argentina la principal forma de obtener recursos que financien de forma inmediata el gasto público, una administración tributaria eficiente debe prever mecanismos de exenciones cuando el crecimiento y el fomento de la reactivación económica del país así lo requiera.

Las políticas fiscales de exención tributaria son un factor que, en determinados casos, debe otorgar un incentivo a las sociedades para estimular la inversión.

No se nos escapa que, como bien se sostuvo en el Foro LAC sobre Política Tributaria “Incentivos tributarios e informalidad en tiempos de consolidación fiscal” (llevado a cabo los días 12 y 13 de julio de 2012, en Bogotá, Colombia) [1], los incentivos tributarios son instrumentos básicos de fomento de las inversiones; estos deben ser estudiados, analizados en el caso concreto y deben ir adecuándose de forma constante ante a la realidad imperante en cada País, pues su abuso puede causar graves perjuicios a la ecuación económica -financiera de los fiscos nacionales, locales y municipales [2]-, como ser el peligro de causar distorsiones, poca transparencia, la pérdida de ingresos fiscales, costos administrativos , y la tendencia a ser permanentes, rent-seeking o corrupción, aparente resolución de problemas derivados de insuficiente provisión de bienes públicos y competencia entre países (“guerra de incentivos”).[3]

Como se dice en la jerga cotidiana, cada caso es un mundo y el derecho tributario no está exento de su aplicación.

A través de este trabajo, pretendo efectuar unas breves reflexiones partiendo del análisis de las Contrataciones en proceso del Estado Nacional Argentino, más específicamente de la adquisición de material rodante llevada adelante por el Ministerio de Transporte de la Nación, a través la Licitación Pública Nacional e Internacional de Etapa Múltiple con financiamiento N° 12/2017, para la adquisición de CIENTO SESENTA Y NUEVE (169) Unidades Múltiples Eléctricas (en adelante EMU), destinada a la prestación de servicios ferroviarios de pasajeros de la Red de Expresos Regionales de la Región Metropolitana de Buenos Aires [4], en relación con el impuesto de sellos previsto por la normativa fiscal la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la armonía que debería existir entre la legislación tributaria nacional y las locales.

Al respecto, conforme surge las especificaciones Técnicas del Pliego de bases y condiciones particulares, el oferente que se presente a la Licitación señalada precedentemente deberá garantizar una Integración Nacional mínima para las EMU, tal que el Valor de los Componentes Nacionales de las EMU represente un porcentaje del 10%, 15% y 20%, según el caso y cada programa de entrega de los lotes (cantidad de EMU a entregar), sobre el Valor de los Componentes totales de las EMU. Es decir, que el Pliego obliga a los proveedores a que esas Unidades Múltiples Eléctricas sean integradas y/o ensambladas con Componentes Nacionales en la República Argentina.

Es decir, que el Estado Nacional Argentino, al intervenir imponiendo esta exigencia por medio de los pliegos, tiende a buscar un mecanismo de auto-equilibrio que lleve a generar mano de obra y empleo a nivel nacional que active la economía de nuestro país.

Así, en materia tributaria nacional y a los fines de lograr un mayor incentivo a la inversión, el Congreso Nacional por medio de la Ley Nacional N° 27.431 [5], aprobó el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2018 y, en su art. 87, previó la exención del pago (i) del impuesto establecido por la Ley de Impuesto al Valor Agregado N° 23.349 (T.O. por Decreto N° 280 del 26 de marzo de 1997) y sus modificaciones y (ii) de los derechos de importación y de las prohibiciones e intervenciones previas a la importación según la Ley N° 22.415 que apliquen a la importación de los materiales para uso ferroviario, que sean adquiridos por el Estado nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Administración de Infraestructuras Ferroviarias S.E. (C.U.I.T. N° 30-71069599-3), Operadora Ferroviaria S.E. (C.U.I.T. N° 30-71068177-1), Belgrano Cargas y Logística S.A. (C.U.I.T. N° 30-71410144-3), Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (C.U.I.T. 30-54575831-4) o Ferrocarriles Argentinos S.E. (C.U.I.T. N° 30-71525570-3). [6]

En materia tributaria local, la historia es otra.

En ese sentido, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Normativa coincidente con la prevista en la Provincia de Buenos Aires) y en lo que hace al Impuesto de sellos, el Código Fiscal (T.O. 2018), prevé en el Título I “PARTE GENERAL”, Capítulo VIII “DE LAS EXENCIONES GENERALES”, art. 43, que: “Están exentos del pago de los tributos establecidos por el presente Código con la limitación dispuesta por el artículo 180 y con excepción de aquellos que respondan a servicios especiales efectivamente presentados, salvo para el caso previsto en el artículo 29 de la Ley Nacional N° 20.321 y modificatorias: 1. El Estado Nacional, las provincias, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las municipalidades, sus dependencias, reparticiones autárquicas y descentralizadas, la Corporación Buenos Aires Sur Sociedad del Estado y el Fideicomiso creado por Decreto N° 2.021/GCBA/2001”.

El art. citado precedentemente establece, entonces, una exención de carácter subjetivo al Estado Nacional.

Por su parte, el Título XV “IMPUESTO DE SELLOS”, Capítulo III “DE LOS CONTRIBUYENTES Y RESPONSABLES”, concretamente el art. 472, expresa la obligación divisible frente a la imposición de este tributo y al respecto sentencia que, si alguno de los intervinientes estuviere exento del pago de este gravamen (Estado Nacional), por disposición de este Código o leyes especiales, la obligación fiscal se considerará en este caso divisible y la exención se limita a la cuota que le corresponda a la persona exenta.

Es decir, que el oferente que resulte adjudicatario de la Licitación Pública para la adquisición de la Unidades Múltiples Eléctricas, deberá ingresar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante GCBA) el impuesto de sellos resultante de aplicar la alícuota correspondiente -que conforme surge de la Ley tarifaria vigente Nº 5914/2017 (vigente para el año 2018), tributaría por la alícuota general (Actos, Contratos e instrumentos gravados con el impuesto de sellos) del 1%-.

Si bien ese porcentaje de alícuota a simple vista resultaría insignificativo, en licitaciones de la índole que estamos tratando, el tributo a ingresar al GCBA sería una cifra millonaria, considerando que las ofertas rondarían aproximadamente US$ 2.800.000.000 [7] con lo que la alícuota en cuestión ascendería a la suma de $28.000.000.

La aplicación del impuesto de Sellos, entonces (tributo indirecto, real, formal, local, que grava la circulación económica exteriorizada por medio de actos, contratos u operaciones onerosas e instrumentadas [8]), es ineludible para la empresa que resulte adjudicataria de la Licitación.

La falta de armonía entre la normativa nacional que, en pos de fomentar la inversión, resigna la recaudación de tributos y la normativa de carácter local puede generar efectos perjudiciales al Estado Nacional. Esto, debido a que más allá del desincentivo que puede generar a las empresas proveedores del Estado a ofertar en licitaciones con tributos elevados, podría generar una maniobra evasiva encubierta por parte de las empresas oferentes tendiente a licuar el precio de este tributo incluyéndolo en la cotización de sus ofertas trasladándose el impuesto al Estado Nacional, quien finalmente es quien deberá pagar el monto cotizado luego de la adjudicación.

En este sentido, la Corte Suprema de Justicia se ha expedido al respecto en la causa “Línea 22 S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa” [9] y, al respecto, examinó los fundamentos y alcances del principio de inmunidad impositiva recíproca entre el Estado Nacional y las provincias, cuando se encuentra en juego la ejecución de sus respectivas políticas gubernamentales.

Así, el Máximo tribunal en la causa citada precedentemente alegó que la doctrina de la inmunidad de los instrumentos de gobierno requiere que la excepcional restricción de las potestades nacionales o provinciales obedezca a una real obstaculización o interferencia en el ejercicio de aquellas atribuciones que se intenta preservar; es decir que medie un efectivo entorpecimiento a la marcha de la institución, como sucede en el caso de marras.

Conforme lo expuesto, creo que en este caso articular la política fiscal nacional de exención aboga por la economía del país; en el mismo sentido, la jurisprudencia acompaña, pues incentivan a la armonización de las normas que no hace otra cosas que generar inversión, que a la vez es fuente de empleo, activa el crecimiento económico de un país y su integración a la economía mundial. Pero por su parte, su falta de adecuación con las normativas locales genera una desarticulación, pues más allá de la jurisprudencia y normativa nacional, no se nos escapa que los fiscos locales persisten en la aplicación del impuesto que nos ocupa.

Será entonces, cuestión de debate del Estado Nacional, Provincial y Municipal la forma de armonizar en este sentido sus normas en pos del crecimiento de nuestro país.

El tratamiento que en el caso en concreto el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires otorgue al impuesto de sellos en el procedimiento de contratación para la adquisición de material rodante, seguramente nos llevará a un nuevo análisis en concreto que será motivo de un nuevo artículo que nos permitirá corroborar la armonía o no que el Estado, a través de sus políticas fiscales nacionales y la Jurisprudencia, nos otorgan. 

Notas

[1] La Iniciativa Fiscal LAC, programa puesto en marcha por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico -OCDE- (de la que Argentina no es Miembro), en estrecha cooperación con el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias -CIAT- , la Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL- y el Banco Interamericano de Desarrollo -BID- , tiene como objetivo fomentar el diálogo sobre políticas fiscales en la región, para mejorar las políticas tributarias y de gasto público apoyando de este modo el crecimiento económico y la redistribución del ingreso. El Foro LAC sobre Política Tributaria facilita el diálogo entre funcionarios de los países de LAC y de la OCDE para afrontar los desafíos de la política fiscal a nivel nacional y regional. Este diálogo se apoya en el desarrollo de bases de datos internacionalmente comparables (por ejemplo, las Estadísticas Tributarias en América Latina), talleres de formación y documentos analíticos. Una tercera línea de trabajo es la asistencia a los países en el diseño e implementación de medidas de reforma fiscal. Para más información, puede consultar las páginas web www.oecd.o rg/tax /lacfisc al-https://w ww.cepa l.org/ cgi-bin/get Prod.asp?xm l=/ofilac/noti cias/noticia s/5/46405/ P46405.xml& xsl=/ofila c/t pl/p 1f.xsl&base= /tpl/imprim ir.xsl.
[2] Tanzi, Vito; Zee, Howell H., “La política tributaria en los países en desarrollo”; 2001, págs. 12-13.
[3]La política fiscal para promover la inversión: 4 claves, página web http://www.oe cd.or g/ctp/ tax-globa l/2.2.fue ntes- esp.pdf.
[4] Cuyos Pliegos Bases y Condiciones General, Particular, de Especificaciones Técnicas y Circulares y demás documentación anexa surge del Sitio Web del Ministerio de Transporte de la Nación: https://serv icios.trans porte.gob .ar/licitacio nes/.
[5] Sitio Web Infoleg: http://ser vicios.infole g.gob.ar /infole gInternet/an exos/ 305000- 309999/ 305347/ norma.htm.
[6] Art. 87.- “Exímese del pago de los derechos de importación y de las prohibiciones e intervenciones previas a la importación según la Ley N° 22.415 que apliquen a las importaciones para consumo de material para uso ferroviario, material rodante en sus diversas formas, maquinaria y vehículos para mantenimiento, control y trabajos de rehabilitación de vías, contenedores, sistemas de señalamiento, puertas y portones automáticos, transformadores, rectificadores, celdas, interruptores, cables, hilo de contacto de catenaria, tercer riel, soportería, catenaria rebatible y demás materiales necesarios para el tendido eléctrico ferroviario, materiales para uso en estaciones ferroviarias, aparatos de vía, fijaciones, rieles, equipos y sistemas de computación y comunicación para uso ferroviario, herramientas y maquinaria para uso en vías, talleres y depósitos ferroviarios, de los repuestos, insumos y componentes que estén directa o indirectamente relacionados con esas mercaderías, que estén destinados a proyectos de inversión para el fortalecimiento y mejoramiento del sistema de transporte ferroviario de pasajeros y de cargas, que sean adquiridos por el Estado nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Administración de Infraestructuras Ferroviarias S.E. (C.U.I.T. N° 30-71069599-3), Operadora Ferroviaria S.E. (C.U.I.T. N° 30-71068177-1), Belgrano Cargas y Logística S.A. (C.U.I.T. N° 30-71410144-3), Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (C.U.I.T. 30-54575831-4) o Ferrocarriles Argentinos S.E. (C.U.I.T. N° 30-71525570-3).
Los bienes comprendidos por el párrafo anterior estarán exentos del impuesto establecido por la Ley de Impuesto al Valor Agregado N° 23.349 (T.O. por Decreto N° 280 del 26 de marzo de 1997) y sus modificaciones.
La mercadería importada con los beneficios establecidos por este artículo no podrá transferirse a terceros diferentes de los individualizados en el art. 8 de la Ley N° 24.156, por el término de CINCO (5) años contados a partir de la fecha de su libramiento a plaza y deberá afectarse exclusivamente al destino tenido en cuenta para el otorgamiento de los beneficios aquí conferidos, lo que deberá ser acreditado ante la Subsecretaría de Transporte Ferroviario, dependiente de la Secretaría de Gestión de Transporte del Ministerio de Transporte, cada vez que esta lo requiera.
Estos beneficios regirán para mercadería nueva o usada que sea embarcada hasta el 31 de diciembre de 2018, inclusive, y solo serán aplicables si la industria nacional no estuviera en condiciones de proveerlas, sobre lo cual deberá expedirse el Ministerio de Producción”.
[7] Sitio web del Diario Clarín; https://www.cla rin.com/econ omia/lanza n-mega –licitac ion-com prar-15 00-coch es-t renes_ 0_ryU klLO sW.html.
[8] Caja, Leandro H. (05.06.2014), “Armonía de la normativa provincial con la Ley de Coparticipación Federal N° 23.548: Instrumentación y autosuficiencia en los actos entre ausentes”, Revista de Derecho Tributario, IJ Editores Argentinos, N° 7; http://www.ijed tores.com .ar/ar ticulos.php ?idartic ulo=68783 &prin t=2.
[9] CSJN., 27/04/2010,"Línea 22 S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa".