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REFLEXIONES SOBRE LA ¿AUTONOMIA? MUNICIPAL EN EL AMBITO BONAERENSE

INTRODUCCION

A través del presente, pretendo realizar un análisis actual referido al tema de la autonomía de los municipios de la Provincia de Buenos Aires.-

Mucha tinta ha corrido acerca de este tema, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia; a pesar de ello, como se desarrollara luego, se observan pocos cambios reales en cuanto a la situación jurídica de las comunas de nuestra provincia.-

Debemos recordar que hubo reformas constitucionales, tanto a nivel nacional como provincial, sin embargo, la naturaleza jurídica de nuestros municipios poco ha cambiado.-

Con este trabajo, se intentará dar una somera idea de la evolución histórica acerca de la disyuntiva entre autonomía o autarquía municipal, analizar cuál es el estado actual y posibles propuestas a los fines de que nuestra provincia adecue su régimen municipal al establecido por la Carta Magna nacional a partir de 1.994.-

Autonomía y autarquía.-

El concepto de autonomía tiene un significado propio y distinto de concepto de autarquía. La palabra “autonomía” llevada a su etimología significa “darse leyes a sí mismo”; la palabra “autarquía” significa “administración de sí mismo”; esto es “administrar”, y lo otro “legislar”, para reglar la administración. Así pues si a la persona autárquica se confiere además de su propia administración, que ya tiene, la de propia legislación ella se convierte en autónoma. En otros términos: la autarquía supone administración propia por delegación legal; la autonomía implica necesariamente derecho de legislación propia como atribución directamente constitucional.-

Para el maestro Bielsa, las comunas son entes autárquicos, es decir, se administran con independencia, pero no absoluta, ya que pesa sobre ellas un contralor superior del poder provincial, que es condición de toda descentralización administrativa. (Cfr. BIELSA, Rafael, “Derecho Administrativo”, Sexta Edición, año 1964, Editorial La Ley, p. 251).-

Dentro de sus respectivas competencias, tanto provincias como comunas son autónomas, porque dictan sus normas para reglar la gestión administrativa. Pero las primeras dictan las normas fundamentales que regulas sus instituciones (constituciones) y el ejercicio de poderes (leyes), por ejemplo, el poder de policía, leyes de progreso intelectual, económico y social, leyes que fijan los recursos y gastos, leyes de organización administrativa, entre otras.-

En cambio, las comunas, en su opinión, sólo dictan ordenanzas que regulan el poder de policía en materia de higiene, costumbres, edificación, y las que establecen impuestos locales, conforme a las leyes orgánicas, que no emanan de las comunas, sino de la legislatura; en fin, reglan la administración general local.-

Autonomía municipal. Alcance.-

Rosatti ha definido al término Autonomía como un concepto político, que significa que el Municipio tiene poder para darse su propia Ley y regirse por ella.” (Cfr. ROSATTI, Horacio, “Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, Santa Fé, Argentina, Editorial Rubinzal Culzoni).-

Y comprende los siguientes aspectos:

Auto normatividad constituyente: es decir la capacidad del municipio para darse su propia norma fundamental (en la que se define su estructura y los objetivos centrales del ente). Sobre este punto es el que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no ha receptado la manda de la Carta Magna Nacional.-

Autocefalía: se trata de la capacidad del ente municipio de elegir sus propias autoridades; es decir quiénes ocuparán los órganos políticos y conducirán los asuntos locales.

Autarcía o Autarquía: implica la posibilidad de autosatisfacción económica y financiera del ente municipal, que surge de la posesión de recursos propios, y se complementa con la posibilidad de disponer de ellos.

Materia propia: referente al reconocimiento de un contenido específico y propio del ente municipal, con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción respecto del mismo.

Autodeterminación política: atinente al reconocimiento de garantías frente a posibles presiones políticas o económicas que, realizadas desde una instancia de decisión superior, pudieran condicionar el ejercicio de las atribuciones referidas en los ítems anteriores.

Podemos definir a la Autonomía del Municipio como la capacidad de gobernarse a sí mismo, contando para ello con un espectro amplio de competencias que exceden el mero acto administrativo delegado por la Provincia.-

Considero que el hecho sustancial de la definición se relaciona con la capacidad o no de las Municipalidades de dictarse sus propias normas, extremo que no se cumplimenta en nuestro régimen municipal.-

Autonomía municipal en la Constitución Nacional actual

La autonomía municipal se encuentra contemplada en dos artículos de la Carta Magna Nacional, el 5° y el 123.-

Debo aclarar que ambos se complementan y regulan el tema que estoy tratando.-

El primero de ellos proviene de la Constitución histórica de 1.853 y establece: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.”.-

Gran debate en la doctrina ha generado la frase “régimen municipal”, principalmente en cuanto a su alcance y a las competencias que son propias de los municipios.-

La mayoría, teniendo en cuenta los antecedentes históricos del país y la importancia del Municipio como célula de la democracia, adhirieron a la tesis que considera que el Artículo 5º, trae aparejada la autonomía de esta institución.-

Entre los exponentes de esta postura cabe mencionar a Germán BIDART CAMPOS, que sostiene: “… la Constitución habla de ‘régimen’ como equivalente a ‘régimen político’ por lo que expresa que ‘tenemos base más que suficiente para concebir al municipio como una entidad de derecho público políticamente descentralizada y autónoma’. Citando en apoyo de su tesis a Vélez Sarsfield, quien en el art. 33 del Código Civil incluyó a los municipios como personas jurídicas ‘de existencia necesaria’.” (BIDART CAMPOS, Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Ediar, p. 165).-

También HERNANDEZ (2003) se pronuncia en favor de la Autonomía Municipal a partir del Artículo 5º por considerar que esta interpretación es: “… acorde con el espíritu de nuestra Constitución Nacional, con su sistema de valores y creencias que exaltan lo republicano, lo democrático y la forma federal del Estado, que requiere lógicamente la existencia de municipios autónomos en provincias autónomas, porque el mismo principio político y social es el que informa a ambos órdenes de gobierno, como lo señalaron Esteban Echeverría, José Manuel Estrada, Ángel Baulina, Arturo M. As y Salvador Rana Montaña...” (HERNANDEZ, Antonio M., Derecho Municipal, Ciudad de México, 2.003. p. 325).-

En esta misma línea interpretativa se encuentran, Frías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Dana Montaño, Greca, Korn Villafañe, Zuccherino, Tomás D. Bernard, entre otros.

La postura contraria, sustentada por Rafael BIELSA expresa que se "...ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal, y las provincias al dictar las leyes orgánicas de municipalidades, han establecido no la autonomía municipal, sino y más bien un régimen de descentralización administrativa que constituye la autarquía territorial..." (BIELSA, Rafael, Principios de régimen municipal, Buenos Aires, 1930, p. 52).-

En esta línea, encontramos a Villegas Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros, considera al municipio como una entidad autárquica territorial.-

Frente a estas dos posturas, que se podrían calificar de extremas, se encuentra una intermedia, con Joaquín V. González, Bianchi, Castorina de Tarquini, entre otros, que sostienen que el Artículo 5º, no obliga a las Provincias a asegurar un Régimen Municipal Autónomo o Autárquico, sino que deja esta caracterización al arbitrio de la Constitución o norma provincial.-

Implicaría, desde un punto de vista legal, que en el país, conforme esta interpretación de la Constitución Nacional, un municipio sería Autónomo o Autárquico cuando así lo disponga la Constitución provincial respectiva.

Con la reforma del año 1.994, se incorpora el art. 123°, que establece: Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

Como dije anteriormente, este artículo se complementa con el mencionado en primer término.-

Es indudable que luego de esta reforma, ya no se puede caracterizar a los Municipios como “meras divisiones administrativas”, ya que iría en contra con el deber de asegurar la existencia y funcionamiento de “municipios autonómicos”, en por lo menos aquellos cuatro ámbitos, mencionados en el Artículo 123º. Por ende toda noción de Autarquía Municipal deviene absolutamente inviable en el Derecho Público provincial.-

A continuación, daré una breve conceptualización en relación a los cuatro puntos indicados en el artículo citado.-

Con relación al “orden o aspecto institucional de la Autonomía Municipal” que, las provincias podrán o no categorizar sus municipios, para que tengan autonomía municipal plena o autonomía municipal semiplena, reiterando nuestra opinión afirmativa sobre esta cuestión. Hemos sostenido que un buen régimen municipal debe tener presente las distintas infraestructuras sociológicas sobre las que se asientan los municipios, y, en consecuencia, es difícil que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica. Pero además de ello, destacamos que en relación al elemento poblacional del Estado local, las provincias presentan distintas bases al respecto, y, en consecuencia, son diferentes los criterios y las cifras para el reconocimiento de la institución municipal. Esto es propio de nuestra organización federal y de la realidad disímil de las provincias. Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto: a) pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo provincial, y, si lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que la legislatura sólo apruebe o rechace la carta, y b) los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales varían notablemente, lo que también se relaciona con el grado de “autonomía” de cada convención municipal.-

Sobre el “orden o aspecto político de la autonomía municipal”, luego de asegurar los principios republicanos, las provincias pueden establecer un muy amplio alcance y contenido en esta materia. Brevemente señalamos que pueden existir diferentes formas de gobierno local, sistemas de opción para que cada municipio resuelva al respecto, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, etc.-

Respecto del “orden o aspecto administrativo, de la autonomía municipal”, también es extensa la potestad provincial sobre alcance y contenido por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc. Conviene recordar aquí el fallo de la Corte Suprema en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y remo verlo”. En este aspecto de la autonomía administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de descentralización en marcha.-

Con referencia al “orden o aspecto económico y financiero de la autonomía local”, se presenta asimismo una notoria amplitud sobre el alcance y contenido que las provincias puedan ordenar, por las materias relacionadas: tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc. (Cfr. HERNANDEZ, op. sit. pp. 345-346).-

¿Autonomía? en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires

El “Régimen Municipal” de la Provincia de Buenos Aires se encuentra regulado en su Carta Fundamental, en los Artículos 190º a 197º, en el Capítulo Único de la Sección VII, titulada "Del Régimen Municipal".-

El primero de ellos establece: “"La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley.”

No hay dudas de que al hablar de “administración” se hace clara referencia al municipio como ente autárquico.-

En la opinión de Ana Laura Mera Salguero, “La norma es clara. Se habla de ‘administración’; ello condice con la tesis del municipio como ente autárquico. Además también se determina qué órganos estarán a cargo de la conducción de la municipalidad y como si fuera poco, se condiciona el momento de elección de los funcionarios municipales. No hay autonomía ni política ni institucional.” (MERA SALGUERO, Ana Laura, “El Artículo 123 de la Constitución Nacional y el régimen municipal de la provincia de Buenos Aires”, La Ley, junio 2010, p. 471).-

A mayor abundamiento, en nuestra provincia se ha dictado la Carta Orgánica de las Municipalidades, Decreto 6769/1958, que rige para todos los municipios de la provincia, violentando así la autonomía en el orden institucional instaurado por el art. 123 de la Constitución Nacional.-

Los artículos que regulan el Régimen Municipal provienen de la Constitución bonaeresne de 1.934, es decir, que a pesar de haber finalizado el procedimiento de reforma de la Carta Magna local posteriormente a la Constitución nacional. Es decir, se desaprovechó una importante oportunidad a los fines de cumplir con la manda constitucional.-

Recalde sostiene que los “’Municipios por Delegación’, aquellos que son regulados por una Ley Orgánica, de ninguna manera son autónomos sino autárquicos. Para este autor, en la Provincia de Buenos aires, luego de la Reforma Constitucional de 1994 y luego de la Reforma Provincial también del año 1994, nada ha cambiado.” (Cfr. RECALDE, Aritz, Autonomía o Autarquía en las municipalidades Bonaerenses, 2008).-

Otros autores, distinguen la Autonomía Institucional, en “plena” y “semiplena”, conforme los Municipios puedan darse su propia Carta Municipal; considerando que los mismos son siempre autónomos.-

El Decreto-Ley 6769/1958, Carta Orgánica para todas las municipalidades bonaerenses, es una norma reglamentarista. Es muy extensa, ya que la misma cuenta con 299 Artículos, Ley que para todos los Municipios Bonaerenses, establece un sistema común. La misma regula los más, variados temas, en sus Capítulos, como: la constitución de las municipalidades, del departamento deliberativo, de la asamblea de concejales y mayores contribuyentes, del departamento ejecutivo, del patrimonio municipal y de su formación, de las concesiones, de la nulidad de los actos jurídicos municipales, de la responsabilidad de los miembros y empleados municipales, de las sanciones y procedimientos, de los conflictos, de las acefalias, de las relaciones con la provincia y por último las disposiciones generales.-

Rosatti que, al analizar la Constitución local, conforme los criterios de Autonomía, opina que: “… en la Provincia de Buenos Aires sus municipios no pueden darse un estatuto propio, básico, una carta orgánica; de modo que tendríamos prácticamente cero de la actividad constituyente. Diría que en términos de autocefalia está la posibilidad de los vecinos elegir sus autoridades, aunque las elecciones por imperio de la Constitución están ligadas temporalmente a la elección de autoridades provinciales. Diría que el régimen de gobierno y administración de los municipios también está fijado al sistema alcalde/concejo la Constitución Provincial, de modo que hay poco juego ahí. Tendríamos un reconocimiento normativo homogéneo en todos los municipios intermedio en torno al tema de la autocefalia.” (Cfr. ROSATTI, Horacio D. El régimen municipal en la provincia de Buenos Aires. Rap, Provincia de Buenos Aires, 2004, p. 28).-

En la actualidad sólo las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires desconocen el carácter autonómico de sus Municipios, impactando de manera negativa sobre sus capacidades para formular sus propias políticas públicas. Debilitando a los mismos y fortaleciendo la intervención provincial en asuntos netamente municipales.-

 

CONCLUSIONES

Es necesario, en consecuencia, proyectar la reforma constitucional de la Provincia de Buenos Aires, específicamente en el régimen municipal, ya que resulta un imperativo ético sentar las bases para el fortalecimiento de los gobiernos locales y del inicio de nuevo tiempo de desarrollo local con participación ciudadana y equidad social, bases para la tan ansiada reconstrucción de la democracia argentina.-

En opinión de Cueli, a la cual adhiero plenamente, la reforma debería tener basamento en los siguientes puntos:

a) acentuar la autonomía municipal con la posibilidad de que cada municipio o los que reúnan determinada cantidad de habitantes, se den sus propias Cartas, con mayores o menores pautas comunes fijadas por la ley provincial;

b) implementar el gobierno parlamentario;

c) incrementar la participación popular y social a través de institutos de Democracia Semidirecta y los Consejos Económicos Sociales;

d) ampliar las atribuciones de los municipios;

e) dotarlos con recursos propios y específicamente de la atribución de aplicar impuestos (aspecto complejo teniendo en cuenta las normas de la Constitución   Nacional, las leyes de coparticipación federal y su necesaria vinculación con los servicios de los municipios y con la asignación de funciones a distintos niveles de gobierno);

f) establecer distintos tipos de gobierno y organización municipal en función de la población de cada municipio;

g) limitar el radio del municipio según diversos parámetros (zona de influencia de servicios permanentes o que constituyan su ámbito de influencia económico social para su crecimiento futuro;

h) fomentar el desarrollo de los partidos locales (Cfr. CUELI, Hugo O., Constitución de la Provincia de Buenos Aires, Editorial La Ley, 1997, p. 289).-

Indudablemente es un retroceso institucional que a más de 20 años de la reforma de la Carta Magna nacional, la autonomía municipal sea desconocida en una constitución provincial que ha devenida desactualizada y arcaica.-

Son los Municipios los que deberían definir qué tipo de estructura institucional prefieren o se adapta mejor a sus necesidades, cuáles van a ser sus autoridades, cómo se las va a elegir y cuáles serían sus competencias (las de todas las autoridades como Intendente, Directores, Concejo Deliberante). Las mencionadas decisiones deben ser adoptadas por las Comunas, caso contrario la Provincia estaría absorbiendo materias propias de las mismas.-

 

PROPUESTA

Por lo expuesto anteriormente, propongo lo siguiente:

  1. La necesidad de reformar la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, específicamente el régimen municipal, aggiornando el mismo a lo establecido en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional.-
  2. Derogar el Decreto Ley 6769/1958, conocido como Carta Orgánica de las Municipalidades, y dictar una nueva ley marco que establezca los principios más importantes del régimen municipal, invitando a las Comunas que adhieran al mismo o dicten su propia Carta.-