EXPEDIENTE ELECTRÓNICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La burocracia como factor negativo determinante en la implementación del gobierno abierto

SUMARIO: la influencia de la burocracia, en su mal sentido conceptual, procura un factor negativo en la materialización de la transparencia como pilar del Gobierno Abierto. Es necesario el usufructo de los recursos que internet proporciona por parte de los poderes públicos lo que ha conducido a la acuñación del concepto de “e-gobierno”; el mismo debe ser explotado profundamente, si lo que se busca es procurar un vínculo directo con el ciudadano y la tan aclamada transparencia administrativa, vínculo que solamente puede ser concebido a través de la aplicación de las nuevas tecnologías a la gestión pública ya sea en la órbita Nacional, Provincial o Municipal.

1 - Introducción. Breves reseñas conceptuales.

Como bien sabemos al día de la fecha, la burocracia y transparencia son factores determinantes ante la perspectiva de aplicación del concepto de Gobierno Abierto. Como dos polos adversos, mientras una tiende a entorpecer su función, la otra se encarga de enaltecerlo.

Es así que todos los ciudadanos nos relacionamos con el Estado y consecuentemente con su aparato burocrático a través de cualquiera de sus ramas.

Por ejemplo al solicitar una licencia de conducir, cuando necesitamos habilitar un comercio, cuando queremos constituir una asociación o sociedad en forma legal, cuando deseamos realizar un simple pedido de información (en este caso debiendo seguir los procedimientos autorizados a ese fin por las autoridades de turno siendo que, de no cumplirse con ese requisito en forma taxativa, no se dispondrá la información al requirente por mas ley que así lo conceda, quedando en su defecto habilitada la vía judicial para obtenerla, dilatándose inevitablemente los tiempos para la obtención de una respuesta o solución).

Dicho lo anterior, podemos conceptualizar (y establecer el concepto benigno por así decirlo) a la burocracia como la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos.[3]

Pero el concepto benigno de burocracia no es el predominante hoy por hoy en esta sociedad. Cuando hablamos de burocracia hacemos alusión a una noción degradante para la figura del funcionario público. Es así que en base a esta idea, estamos adjetivando un empleado que entorpece el proceso administrativo requerido, que nos obliga a realizar un sinfín de trámites innecesarios y excesivamente ritualistas con el solo objeto de hacernos perder tiempo. Que su labor no se condice con la remuneración que percibe. Que vive a costa de nuestros impuestos, etc... A resumidas cuentas, la concepción que hace el humorista Antonio Gasalla sobre el empleado público.

La burocracia simboliza la desconexión y a sincronía entre el ciudadano y el gobierno de turno. Es el apego del funcionario público a un excesivo rigorismo a normas procedimentales, reglamentos, manuales internos, entre otros.

En cambio, podemos definir la transparencia en la administración pública como un concepto relacionado con la posibilidad de que la información real pueda ser consultada por los diferentes sujetos afectados por ella, de tal modo que éstos pueden tomar decisiones con conocimiento de causa y sin asimetría de información. [4]

En tal sentido, recién a fines de marzo de este año se reglamentó la ley de acceso a la información pública que data de 2016 y el Director de la Agencia que funciona como organismo de control de la ley fue designado el 30 de agosto de este año.

Ahora bien, sólo en los últimos 2 años se ha generado el 90% de los datos creados a lo largo de la historia de la humanidad, como recalca IBM en su informe denominado "Aproveche el poder de la gran información". Si bien el aumento del flujo de información no necesariamente se traduce en elementos que permitan una mayor rendición de cuentas o el control de la gestión pública, si demuestra que la ola a favor de la transparencia resulta imparable.

Este empoderamiento no sólo tiene sus raíces en la revolución de datos. A esto hay que sumar el crecimiento exponencial de legislación en materia de acceso a la información en los últimos 15 años. Actualmente, dieciocho países de Latinoamérica y el Caribe han implementado este tipo de leyes y otros doce avanzan progresivamente en la apertura de información presupuestaria. Estos marcos legislativos y las iniciativas para transparentar la

Gestión pública son la piedra angular para habilitar la transparencia y la rendición de cuentas que, en los últimos años, se han potenciado con la irrupción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

La transparencia es uno de los ejes fundamentales del Gobierno Abierto. Implica la pureza de la gestión, no dando lugar a sospechas sobre ocultamiento o silencio de información que debe ser de conocimiento público.

Origina una amplificación del principio de publicidad de las normas y los actos administrativos (propio del derecho administrativo) por el cual se debe dar a conocer a la sociedad en forma general y al ciudadano en forma particular, todos aquellos hechos que de alguna forma produzcan injerencias en su vida cotidiana siendo que dicha publicidad de los actos de gobierno es una nota distintiva del régimen republicano. Publicidad en este contexto significa que tales actos deben ser comunicados a los ciudadanos de modo que estos tengan la posibilidad de tener conocimientos precisos de ellos, de su contenido, su motivación, gestación y de su concreción; solo así podrán ejercer un control del poder que le compete. El acto que no ha sido dado a publicidad, no puede generar derechos y obligaciones.-[5]

Es necesario procurar cambios de mentalidad y modus operandi necesarios para poner en práctica las nuevas políticas implícitas de colaboración, participación y apertura de información. Cambios necesarios hoy por hoy en más de trescientos mil empleados que es lo que hoy abarca la planta estatal nacional.

A razón de lo dicho, trataremos brevemente el estado actual de implementación del Decreto 1172/03 de Acceso a la Información pública (o como algunos autores lo llaman, de La Reglamentación del Lobby en Argentina).

2. – Antecedentes normativos:

A - El decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública.

El 4 de diciembre de 2003 se da a conocer el Decreto 1172/03, bajo el título de "Acceso a la Información Pública". [6]

Lo que se procura materializar a través de la mencionada reglamentación es conferir publicidad a los actos de gobierno como así también consagrar el acceso a la información pública, derecho que se encuentra plasmado en nuestra Constitución Nacional.

Es así que se garantiza el ejercicio de este derecho humano fundamental en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, pero no así del Poder Legislativo y Judicial. Ello significa que sólo se puede pedir información conforme a este decreto en el Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, sí se puede solicitar información al Poder Legislativo y Judicial fundando el pedido en la Constitución Nacional(art. 75 inciso 22) que, al incorporar los tratados internacionales de derechos humanos a su texto, y específicamente la Convención Interamericana de Derechos Humanos (art. 13), consagró este derecho como un derecho humano fundamental. [7]

A resumidas cuentas, se concede a la población en general el derecho a solicitar información a las autoridades del poder ejecutivo o empresas de carácter privado o público relacionadas con este, y consecuentemente, recibir conforme a derecho una respuesta precisa, adecuada y oportuna sobre lo requerido. El acceso a la información debe ser irrestricto, salvo que se trate de cuestiones que afecten el orden público o la seguridad nacional -siempre aclarando que la regla es la publicidad de la información y el secreto es la excepción y solo debe aplicarse en los supuestos establecidos taxativamente en el articulado-.

Se destaca la gratuidad en la formalización del trámite para la solicitud de información como asimismo el plazo administrativo y su forma de cómputo en el que se deberá evacuar el requerimiento efectuado.

Este decreto lanzado en el Gobierno de Néstor Kirchner, vino a promover los grandes valores del Gobierno Abierto y aunque estuvo mucho tiempo en desuso, hoy por hoy es la piedra fundamental en lo que respecta a la gestión e implementación de Open Data y Open Process.

B -La Ley 27.275

Después de muchos años y de intentos frustrados se dictó la denominada leyde "Derecho de Acceso a la Información Pública" en 2016 reglamentada en marzo de 2017.La misma encuentra su espíritu en la Convención Interamericana contra la corrupción que Argentina aprobó en 1996.En la normativa, se contempla que toda la información en poder del Estado se presume pública, salvo las excepciones previstas por esta ley. Además, aplica el criterio de máximo acceso que se traduce en que la información debe publicarse de forma completa, con el mayor nivel de desagregación posible y por la mayor cantidad de medios disponibles.

En tal sentido, el derecho de acceso a la información pública comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información bajo custodia de los sujetos obligados. La administración pública nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social, poder judicial, ministerio público etc. En cuanto a la legitimación activa señala que toda persona humana o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar y recibir información pública, no pudiendo exigirse al solicitante que motive la solicitud, que acredite derecho subjetivo o interés legítimo o que cuente con patrocinio letrado.

Así las cosas, obliga al Estado Nacional funcionar con el criterio de la transparencia activa, es decir, las autoridades máximas responsables de cada área deben facilitar la búsqueda y el acceso a la información pública a través de su página oficial de la red informática, de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y procurando remover toda barrera que obstaculice o dificulte su reutilización por parte de terceros (conforme artículo 32).

4.- La burocracia como sinónimo de poder.

Se puede aseverar con cierta certeza que hoy en día, de estar Max Weber vivo, no asimilaría con mucho agrado la tergiversación que se ha hecho de su concepto “burocracia” volcado como sinónimo de gestión pública torpe y viciosa.

Es así que el mayor o menor acceso a la información pública o de interés general depende en gran medida de los operadores a cuya responsabilidad se encuentre la disponibilidad o no de la misma.

La burocracia resiste a perder su poder a favor de los ciudadanos y tiende a seguir manteniendo en secreto sus informaciones más valiosas o comprometidas para conservar sus ventajas y evitar cualquier atisbo de crítica. El conjunto de autoridades, funcionarios o empleados públicos que poseen la valiosa información sobre la actividad de los poderes públicos y que tienen en sus manos el poder de decidir facilitarla o no, constituyen la llamada “burocracia”.[8]

Desde las altas esferas del gobierno como puede ser un ministerio, hasta la unidad más básica de gestión, como puede ser una Comuna en lo que es la Ciudad de Buenos Aires o un Municipio en la Prov. de Bs. As., encontramos estos operadores cuya única función es la de evitar el acceso irrestricto a la información que tienen bajo su control por parte del ciudadano, todo con el objeto de procurarse un beneficio propio o evitar una crítica a su labor. [9]

Como el autor citado menciona, la “cultura del secretismo” que tiene el solo objeto de proteger intereses contradictorios con el cargo de funcionario público, amparados bajo la forzada interpretación de la noción de “discrecionalidad”, han llevado a una cultura de promulgación de la burocracia como sinónimo de deficiencia, entorpeciendo la puesta en marcha de las más avanzadas y eficientes medidas de gobierno.

El principio por el cual se rigen estos individuos, es que la información no es propiedad del ciudadano, sino del operador que la gestiona. La generalidad de los ciudadanos ni siquiera es consciente de que tiene derecho a acceder a la información pública. Y si el propio ciudadano no presiona para vencer la fuerte resistencia opuesta por las autoridades y funcionarios, el acceso a la información no es factible [10]

5. – Esbozo de soluciones. Expediente electrónico y Open Data en la administración pública.

Al día de hoy, y a través del uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs), por parte de las instituciones de gobierno, se procura mejorar cualitativamente los servicios e información que se ofrecen a los ciudadanos; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector conjuntamente con la integración y participación ciudadana. Es que, con la llegada de internet y la facilitación de acceder a los contenidos y a la información por diversos medios es que se empieza a hablar en primer lugar del Gobierno Electrónico como aquella administración que usa las TIC y posteriormente la participación social o el activismo digital logrando un canal de vinculación o mero espacio de expresión de las libertades del ser humano. -

Aclarado lo anterior, es necesario destacar las ventajas que trajo aparejado consigo la implementación del Expediente Electrónico en el sector público y consecuentemente la apertura de información a través del factor Open Data y Open Process.

Hoy en día se encuentra muy arraigado en la administración pública el sistema denominado GED (Gestión Electrónica de Documentos). Esta interfaz es una plataforma que sirve para gestionar los trámites de la administración pública. Es un sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional. A su vez se reparte y subdivide en cuatro módulos: como se vislumbra en el siguiente cuadro:[11]

·Escritorio Único (EU): es la interfaz que permite navegar por todos los módulos que integran el sistema.

·Comunicaciones Oficiales (CCOO): es el módulo que permite la generación, registro y archivo de documentos comunicables.

·Generador Electrónico de Documentos Oficiales (GEDO): es el módulo que permite generar, registrar y archivar todos los documentos oficiales electrónicos.

·Expediente Electrónico (EE): es el módulo que se utiliza para la caratulación, vinculación de documentos, pases y consultas de expedientes electrónicos.

El expediente electrónico vino a profundizar esta nueva modalidad de control de gestión que se efectúa sobre el funcionario, siendo que el superior jerárquico siempre podrá estar al tanto de su labor y producción, como así también plazos de evacuación de solicitudes informativas, numero de tickets resueltos, indicadores, capacitaciones efectuadas, entre muchos otros datos.

La apertura y disponibilidad de información pública en estos casos, se logra a través del factor “Open Data”. Esta no tan nueva metodología intenta optimizar los procesos de la burocracia administrativa mediante la gobernanza transparente obteniendo de esta forma la confianza del ciudadano. Es así que las administraciones públicas han desarrollado portales donde alojan estas bases de datos. [12]

Mediante la publicidad de esta información y la implementación de políticas propias del Gobierno 2.0 como son la participación ciudadana y la colaboración a través de apps, se logra la denominada “retroalimentación digital de datos” a través de la cual, las autoridades públicas son consumidoras del flujo de información producido mediante el intercambio entre los operadores y el ciudadano, pudiendo reutilizar esos datos específicos como componentes

determinantes en la materialización de propuestas o como fundamento de decisiones administrativas.

Una especie de Inteligencia Artificial que procesa grandes volúmenes de información (Big Data) y siempre quedando a disposición del estado. De ser usada en forma adecuada, reglamentada, honesta y optima, puede ser sumamente provechosa en la gestión.

A modo de resumen, la implementación de Open Data y el Expediente Electrónico tienen implicaciones sobre la organización y función del gobierno en lo que se refiere a los siguientes aspectos:

·Acceso libre a la información (pero con limitaciones en cuestiones de orden público o seguridad nacional o en los casos establecidos mediante el decreto 1172/03)

·Constatación y gestión de Prestación de servicios y realización de trámites.

·Participación y colaboración ciudadana digital.

·Se optimiza el uso de los recursos y flujos de datos como factor para el logro de los objetivos comunes trazados.

Para procurarse estos objetivos, se requiere edificar una consistente infraestructura para su desarrollo con el destino de consagrar un porvenir marcado por el constante progreso de las nuevas tecnologías aplicadas a la gestión pública -administrativa-.

El perfeccionamiento de aplicaciones y de esta nueva forma de gobierno debe conformar una red interconectada, capaz de hacer más eficientes y agiles los conjuntos estatales mediante los cuales se genera el vínculo con la sociedad en general y con el ciudadano en particular basado en la transparencia, a través de implementación de infraestructura TIC necesaria.

5. - Conclusiones finales.

Se puede aseverar que la influencia de la burocracia, en su infame sentido conceptual, procura un componente negativo en la materialización de la transparencia como pilar del Gobierno Abierto.

Es que la información que se halla en la esfera de control de operadores públicos inescrupulosos pertenece siempre al conjunto de la ciudadanía, conforme ser información que es obtenida con el dinero que pagan los contribuyentes a través de sus impuestos.

Es necesario abandonar esas raigambres añejas que tanto daño le hace a la figura ideal de la institución pública.

Es necesario dejar esas prácticas y para ellos es óbice la utilización e implementación de las nuevas tecnologías.

Una creencia popular es que “la información es más valiosa cuantas menos personas la conocen” o en criollo, el tan conocido “no avivar giles”. El funcionario público que la posee se rebela a compartirla abiertamente conforme le procura un beneficio personal. Es un activo al que se niega a vender porque tiene conocimiento del gran valor que posee ya sea por ser información privilegiada, o porque de ser divulgado su contendido le implicaría ser pasible de una sanción conforme se verificase alguna infracción en su gestión propia, conducta no compatible con el cargo que desempeña o delito.

Es más fácil dominar a las masas mientras menos conocimientos poseen. Es más fácil poner en marcha una planta pastelera sin que la población aledaña conozca el grave impacto ambiental que traerá consigo. Es más viable que triunfe un oferente en una licitación pública si este sabe de antemano datos proporcionados por el operador que dirige la misma, datos que no son de público conocimiento y puede utilizar en su beneficio propio.

Es necesario hacer pública la información si se procura como objetivo terminar con la burocracia, la mala gestión, y yendo un poco más lejos, con la corrupción a nivel estatal.[13]

Y para lograr eso es necesario el usufructo de los recursos que internet proporciona por parte de los poderes públicos lo que ha conducido a la acuñación del concepto de “e-gobierno” o Gobierno 2.0; el mismo debe ser explotado profundamente, si lo que se busca es procurar un vínculo directo con el ciudadano y la tan aclamada transparencia administrativa, vinculo que, repito, solamente puede ser concebido a través de la aplicación de las nuevas tecnologías a la gestión pública ya sea en la órbita Nacional, Provincial o Municipal.

Como sabemos, el Gobierno Abierto y el gobierno electrónico no son conceptos análogos, pero si interrelacionados y complementarios entre sí. Los pilares del Gobierno Abierto son la transparencia, la colaboración y la participación ciudadana. Dichos pilares deben ser potenciados por la implementación de nociones positivas propias de las nuevas tecnologías en la gestión gubernamental como el Expediente Electrónico, la Firma Digital, Open Data, Open Process, retroalimentación de datos, Ventanilla Virtual, Blockchain, etc... Como puede ser advertido resulta indispensable transparentar el ejercicio de la función pública. Las estructuras institucionales del mundo de hoy coexisten en un ecosistema donde las redes sociales, las aplicaciones digitales y los hashtags no solamente marcan el pulso de la política, sino que también se han convertido en insumos de creciente importancia para mejorar la gestión de los asuntos públicos.

Para finalizar, resalto las palabras del Dr. Miguel Ángel Bianes: “La aplicación de una política de transparencia, como la puesta en marcha de cualquier tipo de política, implica el cumplimiento de unos compromisos que muchos políticos o funcionarios pretenden presentar como excesivamente gravosos para dejar las cosas como están y no perder su poder de dominación mediante la posesión de la información en exclusiva.”

 

[1] Secretario de la Comisión de Informática del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires. Presidente de la Comisión de Derecho Informático del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora. Presidente del Instituto Argentino de Derecho Procesal informático. Director del suplemento "Expediente Electrónico" de elDial.com.

Docente de la materia Práctica Forense III UNLZ. Especialista en Derecho Procesal informático.

[2] Director de Asuntos Jurídicos de la Facultad de Derechos de la UNLZ, Docente Adjunto de Derechos Humanos,

Titular de Derechos Humanos y Garantías Constitucionales de la Tecnicatura en Seguridad, Director del Instituto de Derechos Humanos del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora.

[3]Max Weber. Que es la burocracia.

[4] Jordi Perramon. La transparencia: concepto, evolución y retos actuales Revista de Contabilidad y Dirección.

Vol. 16, año 2013, pp. 11-27. Barcelona School of Management - Universitat Pompeu Fabra.

[5] Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. 14/05/2010, "CABALEIRO, LUIS FERNANDO C/ MUNICIPALIDAD DE ALBERTI S/AMPARO". Expte 11.088.

[6] http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/90763...

[7]Marcelo C. Quaglia. La reglamentación del lobby en Argentina: el decreto 1172/03. Marzo de 2004. Eldial.com

(Doctrina dc394).

[8]Miguel Angel Blanes. Los informes, preceptivos o facultativos, no son información auxiliar: Comentarios a la

Sentencia Audiencia Nacional 25/7/2017 y al art. 46.2 del Reglamento Ley Valenciana Transparencia. 29

SEPTIEMBRE, 2017. https://miguelangelblanes.com/2017/09/

[9]Las Comunas tienen competencias exclusivas y concurrentes con el Gobierno de la Ciudad. Entre las primeras,

se encuentran el mantenimiento de las vías secundarias y los espacios verdes, la administración de su patrimonio,

la iniciativa legislativa y la elaboración de su presupuesto y programa de Gobierno.

[10] BLASCO DÍAZ, J.L., El sentido de la transparencia administrativa y su concreción legislativa, en GARCIA

MACHO, R. (ed), Derecho administrativo de la información y administración transparente, Marcial Pons, Madrid,

2010, págs. 128 y 129.

[11] https://www.argentina.gob.ar/modernizacion/administrativa/gde

[12]Ejemplo del Municipio de la Localidad de Moreno, Pcia. De Bs. As. http://datos.moreno.gob.ar/

[13] http://www.perfil.com/cordoba/deuda-pendiente-que-impide-combatir-la-cor...